AUTONOMÍA UNIVERSITARIA

ENTELEQUIArevista interdisciplinarJosé Joaquín Fernández Alles *EL PROCESO DE BOLONIA EN EL DERECHOPÚBLICO ESPAÑOL. AUTONOMÍA UNIVERSITARIA,DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS Y EMPLEOPÚBLICOBOLOGNA PROCESS IN SPANISH PUBLIC LAW. UNIVERSITYAUTONOMY, COMPETENCE DISTRIBUTION AND PUBLICEMPLOYMENT **ResumenEl conjunto de acuerdos intergubernamentales que reúne a cuarenta y seis Estados en torno al proceso de Bolonia, comopunto de partida impulsado por la Unión Europea, los Estados, las Comunidades Autónomas y las Universidades parapromover un espacio de integración académica (Espacio Europeo de Educación Superior), se aplica a tres ámbitos quenecesitan ser bien delimitados para comprender sus ventajas y resolver sus aspectos más problemáticos. Estos tres ámbitosson: (a) La dimensión constitucional, con relevancia en materia de los derechos constitucionales, de la garantía institucionalde la autonomía universitaria y de la distribución de competencias entre el Estado, las Comunidades Autónomasy las Universidades; (b) El ámbito supranacional, con un sistema de certificación fundamentado en el reconocimiento detítulos; y (c) El ámbito del empleo público y la carrera académica del profesorado universitario. A su vez, esta triple delimitaciónconceptual debe ser compatibilizada con la configuración legal de la Universidad como servicio público.Palabras clave: Autonomía universitaria, Constitución, Empleo público, España, Andalucía, distribución de competencias.AbstractThe acquis of intergovernmentalagreements, being signed by fortysixStates in the Bologna Process context, as a startingpoint promoted by the European Union States, regions and universities to promote an area for academic integration(European Higher Education Area), is applied to three aspects which need to be identified in order to a better understandingof their benefits and to resolve their most problematic aspects. These three areas are: (a) The constitutional dimension,which is of particular significance in the following subjects: the constitutional rights, the institutional guaranteeof university autonomy and the distribution of powers between the State, the Autonomous Communities and the Universities,(b) The supranational level, with a certification system based on the recognition of qualifications, and (c) Thepublic employment and academic careers of university professors. Moreover, this triple definition must be compatiblewith the legal characterization of the university as a public service.Keywords: University autonomy, Constitution, Public Employment, Spain, Andalusia, distribution of competences.JEL: I20, I23, I28, I29, A22, K10, K19, K30UNESCO: 560504 560507 531204 580200* Profesor titular de Derecho Constitucional (con acreditación Titular de Universidad de la ANECA). Directordel Departamento de Derecho Público y Privado de la Escuela Universitaria Francisco Tomás y Valiente.Miembro del Grupo de Investigación SEJ352del Plan Andaluz de Investigación. Campus Bahía de Algecirasde la Universidad de Cádiz. C/Alfonso XI, 6, 11201, Algeciras (Cádiz). Joaquin.alles@uca.es** Trabajo realizado en desarrollo del Proyecto I+D Consolider Ingenio HURI AGE “Tiempo de los derechos”,del Proyecto Plan Nacional I+D+i “Los movimientos sociales y su aportación al proceso democrático en laAndalucía occidental, 19591979(HUM 200614138C0601).Ministerio de Ciencia y Tecnología, y delProyecto Plan Nacional I+D+i “El largo camino hacia la democracia: cambio económico, movimientossociales y construcción identitaria en la España meridional, 19591979(HUM 200614138C06)”.Ministeriode Educación y Ciencia.N úm. 10 (otoño 2009): Especial Educación Superior José Joaquín Fernández Alles / 1eumed•netwww.eumed.net/entelequiaENTELEQUIArevista interdisciplinarI. Introducción: La universidad es un servicio públicoa reforma universitaria derivada del proceso de Bolonia representa una modificación organizativa,competencial y académica que se aplica a lo que la legislación española calificacomo un servicio público y, a la vez, una competencia compartida entre el Estado, las ComunidadesAutónomas y las Universidades: la enseñanza superior universitaria. Como proyecciónde una regulación común e innovadora a un nivel supranacional resultante de la cooperación intergubernamentalentre Estados, el proceso de Bolonia no es coincidente con la Unión Europeaaunque sí ha sido impulsada y financiada por la Comisión de la Unión Europea, que ha establecidoinstrumentos fundamentales de investigación y el intercambio de estudiantes y profesores. De todolo cual debemos destacar, en primer lugar, algo fundamental para entender el alcance y los límitesde la reforma: la Universidad se define y, al mismo tiempo, cumple un servicio público. A este respecto,dispone el artículo 1.1 de la LOU 6/2001, que la Universidad realiza “el servicio público dela educación superior mediante la investigación, la docencia y el estudio”, una caracterizacióncomo servicio público que también está presente en la legislación autonómica de Universidades.Valga como ejemplo que, en virtud del artículo 3 de la Ley andaluza 15/2003, de 22 de diciembre,de Universidades, los principios informadores y objetivos del Sistema Universitario Andaluz son,entre otros, la prestación del servicio público, que garantice la vinculación de la Universidad a losintereses sociales, basada en la transparencia y en la gestión eficiente, responsable y solidaria. Elpropio Capítulo I del Título I asume la rúbrica Del servicio público de la educación superior universitaria,cuyo artículo 4 establece que las Universidades andaluzas prestan el servicio público dela educación superior universitaria mediante la investigación, la docencia y el estudio, en los términosprevistos en la Constitución Española, la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades,la presente Ley y demás disposiciones que las desarrollen y los estatutos de la respectivaUniversidad.LPues bien, esta calificación de servicio público incorpora una naturaleza prestacional y unrégimen jurídico a la Universidad que define sus contenidos y limita se regulación1.Resulta trascendental destacar esta caracterización de servicio público de la Universidad porquesegún la STC 106/1990, de 6 de junio, la Ley Orgánica de reforma universitaria que regulael contenido de la autonomía universitaria cumple la función de ser parámetro de constitucionalidadde las medidas legales autonómicas, porque las previsiones relativas a las competenciasatribuidas a las Universidades, en orden a garantizar su autonomía, son las que han dotado decontenido positivo a aquélla (FJ 5)2.1 La noción de servicio público hace referencia a aquellas actividades prestacionales que son titularizadas por elEstado en razón de su carácter esencial para la comunidad, asumiendo la Administración un poder dedisposición y control sobre dichos servicios, cuyo ejercicio y régimen jurídico está sometido al Derechoadministrativo. Desde el punto de vista de su finalidad, se trata de una actividad asumida por la Administraciónpara garantizar su existencia y prestación en términos de continuidad, universalidad e igualdad, con voluntad depermanencia y generalidad, para ser prestada en condiciones igualitarias que garanticen el acceso al servicio atodos los ciudadanos que lo demanden, en los mismos términos de regularidad y calidad. En palabras deGarrido Falla, se trata de un servicio técnico prestado al público de una manera regular y constante medianteuna organización de medios personales y materiales cuya titularidad pertenece a una Administración pública ybajo un régimen jurídico especial .Cfr. F. Garrido Falla, “El concepto de servicio público en el Derechoespañol”, RAP, 135, 1994, pp. 725.http://www.cepc.es/rap/Publicaciones/Revistas/1/1994_135_007.PDF2 STC 106/1990, de 6 de junio. BOE 160 de 5 de julio de 1990.N úm. 10 (otoño 2009): Especial Educación Superior José Joaquín Fernández Alles / 2eumed•netwww.eumed.net/entelequiaENTELEQUIArevista interdisciplinarEn segundo lugar, se trata de una competencia compartida que tiene en la LOU 6/2001 unanorma que, por lo expresado en el párrafo anterior, se integra en el bloque de la constitucionalidadjunto a los Estatutos de Autonomía. Como consecuencia de esta configuración constitucional,aunque los Estatutos de Autonomía califiquen nominalmente esta materia como objeto dela competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma, las leyes autonómicas sobre Universidadesasumen un sistema universitario que expresa o tácitamente reconocen esta naturaleza compartida.Así, por ejemplo, si bien el artículo 53 del Estatuto de Autonomía de Andalucía (LO2/2007, de 19 de marzo) dispone que corresponde a la Comunidad Autónoma, en materia de enseñanzauniversitaria, sin perjuicio de la autonomía universitaria, la competencia exclusiva sobre(…), según el artículo 1 de la Ley andaluza 15/2003, de 22 de diciembre, de Universidades,esta ley tiene como objeto la ordenación y coordinación del Sistema Universitario Andaluz, enejercicio de las competencias propias de la Comunidad Autónoma de Andalucía, con respeto alprincipio de autonomía universitaria y en el marco del sistema universitario español y del espacioeuropeo de enseñanza superior3.En tercer lugar, se trata de un servicio público y de una competencia compartida que ha sidopromovida a nivel supranacional europeo conforme a un método decisorio intergubernamentalreforzado por la Unión Europea. En el marco de la Estrategia de Lisboa (marzo de 2000), conel complemento de las acciones de la Comisión de la Unión Europea4 y con la participación decuarenta y seis Estados5, la Declaración de Bolonia fue suscrita el 19 de junio de 1999 por veintinueveEstados de la Unión Europea6, España incluida, y otros pertenecientes al Espacio Europeode Libre Comercio y del este y el centro del continente, conforme a un Plan/Proceso que haido ampliando objetivos y Estados en virtud de cinco acuerdos posteriores especificados en losComunicados de Praga (República Checa, 2001), Berlín (Alemania, 2003), Bergen (Noruega,2005), Londres (Reino Unido, 2007) y Lovaina (2009)7. Ahora bien, no se trata de una norma3 Véase asimismo Ley 16/2007, de 3 de diciembre, Andaluza de la Ciencia y el Conocimiento, cuyo Título I, bajola rúbrica El conocimiento al servicio de la ciudadanía y la sociedad, dispone en su artículo 6 que elconocimiento como bien público: El conocimiento es un bien público y se extiende al conjunto de valores,informaciones, datos, obras u objetos, públicos y privados, que son susceptibles de ser disfrutados por toda lasociedad andaluza, con las salvaguardas legales pertinentes.4 La Comisión Europea colabora con los Estados miembros y las Universidades para la aplicación del programade modernización de las universidades en el marco de la Estrategia de Lisboa sobre crecimiento y empleo, através del Programa de Aprendizaje Permanente (acciones Erasmus), el VII Programa Marco de Investigaciónde la UE y el Programa de Innovación y Competitividad, así como a través de los Fondos Estructurales y lospréstamos del Banco Europeo de Inversiones (BEI).5 La Declaración de Bolonia ha sido firmada, hasta el momento, por 47 países. En 1999 lo hicieron Alemania,Austria, Bélgica, Bulgaria, Dinamarca, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Holanda, Hungría, Islandia, Irlanda,Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Malta, Noruega, Polonia, Portugal, el Reino Unido, la República Checa,Rumanía, Eslovaquia, Eslovenia, España, Suecia y Suiza. Croacia, Chipre, Turquía y Liechtenstein lasuscribieron en 2001. Albania, Andorra, BosniaHerzegovina,el Vaticano, Macedonia, Rusia y Serbia lohicieron en 2003; Armenia, Azerbaiyán, Georgia, Moldavia y Ucrania, en 2005 y, finalmente, Montenegro, en2007. Kirguistán, Israel, Kosovo y la República Turca del Norte del Chipre han solicitado ser incluidos en elProceso, pero han sido rechazados, los tres primeros, por no firmar parte de la Convención Cultural Europeadel Consejo de Europa, y el cuarto, por no ser reconocido como entidad política independiente por ninguno delos firmantes de la Declaración.6 El origen de la Declaración de Bolonia se vincula a la Carta Magna de Universidades suscrita por variosrectores de universidades europeas en 1988, y a la Declaración de La Sorbona de 25 de mayo de 1998, firmadapor los ministros de Educación de Alemania, Italia, el Reino Unido y Francia.7 Los días 28 y 29 de abril de 2009, los Ministros responsables de la enseñanza superior de cuarenta y seisEstados países europeos se reunieron para hacer balance de los logros del proceso de Bolonia y acordar lasN úm. 10 (otoño 2009): Especial Educación Superior José Joaquín Fernández Alles / 3eumed•netwww.eumed.net/entelequiaENTELEQUIArevista interdisciplinarjurídica obligatoria sino más bien una declaración política realizada en torno a diversos acuerdosy compromisos, con el plazo de 2010 para la consecución del EEES8, conforme a unas fasesbienales de ejecución, cada una de las cuales finaliza mediante la correspondiente ConferenciaMinisterial, que revisa lo conseguido y establece directrices para el futuro9.Establecidas esta tres características de la materia universitaria en el ordenamiento español,debemos avanzar aclarando que las reformas universitarias derivadas del proceso de Bolonia searticulan en un triple nivel legislativo: el Derecho de la Unión Europea, principalmente pararegular el reconocimiento de títulos entre Universidades de los distintos Estados miembros; lalegislación estatal, a través de los contenidos de la Ley Orgánica de Universidades; y la legislaciónautonómica, que establece el régimen autonómicos de universidades. Estos tres niveles sedirigen a al cumplimiento de los mismos fines —la participación de los gobiernos estatales, autonómicosy universitarios en un espacio europeo de enseñanza superior— y afectan a variastan variadas y relevantes para el Derecho Público como la libertad de cátedra de los profesoresuniversitarios, el derecho a la educación en condiciones de igualdad, la distribución de competencias,la autonomía de las universidades, la articulación del espacio académico autonómicos,nacional y supranacional, la libertad de circulación de profesionales y estudiantes, el reconocimientode títulos académicos10 o la configuración del derecho del empleo público, incluida lacarrera profesional, la evaluación del desempeño y las retribuciones.II. Los límites constitucionales de la reforma: Garantía institucional de laautonomía, libertad de cátedra y distribución de competenciasLa Ley Orgánica 4/2007 de 12 de abril, que modificó la Ley Orgánica 6/2001, Orgánica deUniversidades (LOU), completó las bases del EEES ya previstas en 2003 por el Sistema Europeode Créditos y el de Calificaciones en las titulaciones universitarias, y por el Sistema de Orprioridadesdel Espacio Europeo de Enseñanza Superior hasta 2020. Este proceso ha sido sometido a unmovimiento crítico del que son exponentes los casos de Francia, España, Italia, cuya Ley de Gelmini ha sidomuy polémica, o Grecia, donde la Ley Griega de Universidades ha suscitado dudas de inconstitucionalidaddado que el artículo 16 de la Constitución griega prohíbe el funcionamiento de universidades privadas. VéaseBuglione, L. (2006), “El Proceso de Bolonia: la experiencia italiana”, Novática: Revista de la Asociación deTécnicos de Informática, 182 (Ejemplar dedicado a: El proceso de Bolonia y la profesión informática), pp. 1821.8 Hasta 2015, los universitarios que cursen estudios anteriores al Plan Bolonia podrán elegir entre continuar en elrégimen en el que comenzaron u optar por el nuevo modelo.9 Su naturaleza de declaración política y su obligatoriedad por acuerdos de conferencia intergubernamental noimpiden que la Comisión de la Unión Europea también apoye las reformas de la enseñanza superior en losEstados vecinos a través del programa Tempus o, más allá de las fronteras europeas, mediante de programas decooperación bilateral o multilateral: UEEstadosUnidos/Canadá, EduLink,Alfa para Latinoamérica y elnuevo programa Nyerere para África. En el marco del programa Erasmus Mundus se conceden becas aestudiantes de todo el mundo para que cursen estudios en programas integrados de máster y doctorado endistintos países europeos. Así también a través de actividades de investigación de las instituciones de enseñanzasuperior del VII Programa Marco de Investigación de la UE o de las acciones Marie Curie, que permiten a losinvestigadores participar en un equipo de investigación de otro país.10 El sistema de titulaciones está estructurado en dos ciclos: Grado, de educación más generalista, y Postgrado, deeducación especializada. El acceso al segundo ciclo requiere haber completado con éxito el primer ciclo en unperiodo mínimo de tres años (en España, salvo excepciones, cuatro). Con el segundo ciclo se obtiene el gradode maestría (Master) y/o doctor (Doctorado).N úm. 10 (otoño 2009): Especial Educación Superior José Joaquín Fernández Alles / 4eumed•netwww.eumed.net/entelequiaENTELEQUIArevista interdisciplinardenación de las Enseñanzas Universitarias. En su configuración legislativa, su desarrollo normativoy su aplicación se sujeta a los siguientes límites constitucionales:1. La garantía institucional de la autonomía universitariaEl artículo 27.10 de la Constitución de 1978 reconoce la “autonomía de las Universidades,en los términos que la ley establezca”, como dimensión institucional o colectiva de la libertadacadémica, que se diferencia de su dimensión individual, garantizada en el art. 20 con el reconocimientode la libertad de cátedra (art. 20 CE), como un derecho de "configuración legal":en los términos que la ley establezca y respetando en todo caso su contenido esencial. Ha afirmadola STC 26/1987, de 27 de febrero, que la autonomía universitaria se configura en la Constitucióncomo un derecho fundamental por su reconocimiento en la Sección 1.ª del Capítulo IIdel Título I, por los términos utilizados en la redacción del precepto, por los antecedentes constituyentesdel debate parlamentario que llevaron a esa conceptuación y por su fundamento en lalibertad académica que proclama la propia Ley de Reforma Universitaria.Ahora bien, aunque ciertamente hay un “contenido esencial” de la autonomía universitariaque está formado por todos los elementos necesarios para el aseguramiento de la libertad académica,esta conceptuación como derecho fundamental que configura la autonomía universitariano excluye las limitaciones que al mismo imponen otros derechos fundamentales o la existenciade un sistema universitario nacional que exige instancias coordinadoras, ni tampoco las limitacionespropias del servicio público que desempeña, “mas ni aquellas limitaciones ni su configuracióncomo servicio público desvirtúan su carácter de derecho fundamental” con que ha sidoconfigurada en la Constitución para convertirla en una “simple garantía institucional”11.En consecuencia, la autonomía es la dimensión institucional de la libertad académica que garantizay completa su dimensión individual, constituida por la libertad de cátedra, y esta vinculaciónentre las dos dimensiones de la libertad académica explica que una y otra aparezcan en laSección de la Constitución consagrada a los derechos fundamentales y libertades públicas, aunquesea en artículos distintos (arts. 20.1 c) y 27.10, respectivamente). Además, según la STC106/1990, de 6 de junio, la autonomía universitaria que proclama el art. 27.10 de la Constituciónencuentra su razón de ser en la protección de la libertad académica, en su manifestación de lalibertad de enseñanza, estudio e investigación, frente a todo tipo de injerencias externas, de maneraque, en todo caso, la libertad de ciencia quede garantizada, tanto en su vertiente individualcomo institucional, entendida ésta, además, como la correspondiente a cada Universidad en particular12.En cuanto a sus titulares, la autonomía universitaria se reconoce a la "comunidad universitaria",es decir, a los miembros de esa institución que en ella ejercen la docencia, la investigacióny el estudio. Como tales, las Universidades, para defender su autonomía, pueden recurrir en amparojudicial ante los tribunales ordinarios, y en amparo constitucional ante el Tribunal Constitucional.Según el Tribunal Constitucional, la autonomía universitaria es compatible con el po11Véase Carreras Serra, F. de (2009): “A cada uno lo suyo: las culpas propias y las culpas de Bolonia”, ElCronista del Estado Social y Democrático de Derecho, 4 (Ejemplar dedicado a: El proceso de Bolonia), pp. 413.12 STC 106/1990, de 6 de junio. BOE 160 de 5 de julio de 1990.N úm. 10 (otoño 2009): Especial Educación Superior José Joaquín Fernández Alles / 5eumed•netwww.eumed.net/entelequiaENTELEQUIArevista interdisciplinarder del Gobierno para establecer normas básicas sobre su régimen jurídico y de funcionamiento.En el plano del desarrollo legislativo, en virtud del artículo 2 de la LOU 6/2001, sobre la autonomíauniversitaria, las Universidades están dotadas de personalidad jurídica y desarrollansus funciones en régimen de autonomía y de coordinación entre todas ellas. La autonomía delas Universidades comprende: a) La elaboración de sus Estatutos y, en el caso de las Universidadesprivadas, de sus propias normas de organización y funcionamiento, así como de las demásnormas de régimen interno; b) La elección, designación y remoción de los correspondientesórganos de gobierno y representación; c) La creación de estructuras específicas que actúencomo soporte de la investigación y de la docencia; d) La elaboración y aprobación de planes deestudio e investigación y de enseñanzas específicas de formación a lo largo de toda la vida; e)La selección, formación y promoción del personal docente e investigador y de administración yservicios, así como la determinación de las condiciones en que han de desarrollar sus actividades;e) La admisión, régimen de permanencia y verificación de conocimientos de los estudiantes;f) La expedición de los títulos de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional yde sus diplomas y títulos propios; g) La elaboración, aprobación y gestión de sus presupuestos yla administración de sus bienes; h) El establecimiento y modificación de sus relaciones de puestosde trabajo; i) El establecimiento de relaciones con otras entidades para la promoción y desarrollode sus fines institucionales; y j) Cualquier otra competencia necesaria para el adecuadocumplimiento de las funciones señaladas en el apartado 2 del artículo 113.2. El derecho subjetivo de educaciónConforme a la tradición legislativa española en esta materia, la educación universitaria seentiende como un derecho subjetivo o derecho de prestación que la Ley Orgánica de Universidades(LO 6/2001, de 21 de diciembre) regula como “el estudio en la Universidad es un derechode todos los españoles en los términos establecidos en el ordenamiento jurídico” (art. 42) .Ahora bien, teniendo en cuenta el carácter polémico de la financiación de estudios universitariosy becas, debe distinguirse el régimen del derecho de educación y el régimen de las ayudaspúblicas, que son instrumentos del derecho a la educación pero no forman parte del derecho a laeducación. No existe un título subjetivo a este respecto porque el fundamento de estas ayudasestá más en la ley, que en la Constitución. No obstante, afirma el F.J. 8º de la STC 236/2007, de7 de noviembre, que el sistema de becas constituye un instrumento esencial para hacer realidadel modelo de 'Estado social y democrático de derecho' que nuestra Constitución impone (art.1.1), determinando en consecuencia que los poderes públicos aseguren que la igualdad de losindividuos sea real y efectiva (art. 9.2 CE). De este modo se garantizan también la dignidad dela persona y el libre desarrollo de la personalidad (art. 10.1 CE) que suponen la base de nuestrosistema de derechos fundamentales" (STC 212/2005, de 21 de julio, FJ 4). Aunque el TribunalConstitucional se está refiriendo con estas resoluciones a los niveles básicos de enseñanza, sinduda el fundamento mismo de la educación como actividad prestacional permite proyectar estos13 Véase L. Martín Rebollo (2007), “Sobre la enseñanza del Derecho administrativo tras la declaración deBolonia: texto, contexto y pretexto”, La autorización administrativa. La administración electrónica. Laenseñanza del derecho administrativo hoy : Actas del I Congreso de la Asociación Española de Profesores deDerecho Administrativo, pp. 195239.N úm. 10 (otoño 2009): Especial Educación Superior José Joaquín Fernández Alles / 6eumed•netwww.eumed.net/entelequiaENTELEQUIArevista interdisciplinarfundamentos a la esfera de la educación superior. A este respecto, el artículo 45 de la LOU, sobrelas becas y ayudas al estudio, dispone que para garantizar las condiciones de igualdad en elejercicio del derecho a la educación y para que todos los estudiantes, con independencia de sulugar de residencia, disfruten de las mismas oportunidades de acceso a los estudios superiores,el Estado, con cargo a sus presupuestos generales, establecerá un sistema general de becas yayudas al estudio destinado a remover los obstáculos de orden socioeconómico que, en cualquierparte del territorio, impidan o dificulten el acceso o la continuidad de los estudios superioresa aquellos estudiantes que estén en condiciones de cursarlos con aprovechamiento. Conobjeto de que nadie quede excluido del estudio en la universidad por razones económicas, elGobierno y las Comunidades Autónomas, así como las propias universidades, instrumentaránuna política de becas, ayudas y créditos para el alumnado y, en el caso de las universidades públicas,establecerán, asimismo, modalidades de exención parcial o total del pago de los preciospúblicos por prestación de servicios académicos. En todos los casos, se prestará especial atencióna las personas con cargas familiares, víctimas de la violencia de género y personas con dependenciay discapacidad, garantizando así su acceso y permanencia a los estudios universitarios.En el ámbito autonómico, valga como ejemplo, según el artículo 52 de la Ley andaluza15/2003, de 22 de diciembre, de Universidades, sobre becas y créditos, que de conformidad conlo dispuesto en el artículo 45 de la de la Ley Orgánica de Universidades, el Consejo de Gobiernode la Junta de Andalucía establecerá el régimen de becas al estudio y créditos que garanticeel derecho a los estudios universitarios y la no discriminación por razones económicas. Particularmente,se establece un régimen de ayudas a los estudiantes de tercer ciclo con el fin de estimularla formación investigadora y la continuidad de la carrera académica de los universitarios.3. Distribución de competenciasLa reforma derivada del proceso de Bolonia también ha repercutido en el sistema competenciaespañol en distintos aspectos materiales y orgánicos (sistema de acreditación, verificaciónde títulos, etc.), aunque sin afectar al bloque de la constitucionalidad, cuyos contenidos se erigenasimismo en límite frente a la propia reforma universitaria. Afirma la Exposición de Motivosde la LOU 6/2001, que sus preceptos articulan los distintos niveles competenciales, los delas Universidades, las Comunidades Autónomas y la Administración General del Estado, conun mayor autogobierno de las Universidades y un incremento del compromiso de las ComunidadesAutónomas, y las siguientes implicaciones en términos competenciales: a) Para las Universidades,una mayor eficiencia en el uso de los recursos públicos, con competencias en lacontratación de profesorado, el reingreso en el servicio activo de sus profesores, la creación decentros y estructuras de enseñanza a distancia, el establecimiento de los procedimientos para laadmisión de sus estudiantes, la constitución de fundaciones y otras figuras jurídicas para el desarrollode sus fines y la colaboración con otras entidades para la movilidad de su personal; y b)Para las Comunidades Autónomas, nuevas competencias de coordinación y gestión, incluida laregulación del régimen jurídico y retributivo del profesorado contratado, la capacidad para establecerretribuciones adicionales para el profesorado, la aprobación de programas de financiaciónplurianual conducentes a contratos programa y la evaluación de la calidad de las Universidadesde su ámbito de responsabilidad.N úm. 10 (otoño 2009): Especial Educación Superior José Joaquín Fernández Alles / 7eumed•netwww.eumed.net/entelequiaENTELEQUIArevista interdisciplinarTras la Constitución de 1978, el Título XIII de la LOU 6/2001, de 21 de diciembre, con la denominación"Espacio Europeo de Educación Superior", constituye el marco para la orientaciónde la política universitaria española mediante la adopción por parte del gobierno central, de losgobiernos autonómicos y de la universidades de las medidas necesarias para la plena integracióndel sistema español en el espacio europeo superior (art. 87) con la finalidad de lograr unosobjetivos genérica y voluntaristamente invocados en la propia norma: a) la integración competitivade las Universidades junto a los mejores centros de enseñanza superior en el nuevo espaciouniversitario europeo; y b) la movilidad, tanto de estudiantes, como de profesores e investigadoresdentro del sistema español pero también del europeo e internacional. Estos objetivos implicanla inclusión en los títulos oficiales expedidos por las Universidades del Suplemento Europeoal Titulo (art. 88. 1), el establecimiento, reforma o adaptación de las modalidades cíclicasde cada enseñanza y de los títulos de carácter oficial (art. 88. 2), la adopción del sistema europeode créditos (art. 88. 3), el fomento de la movilidad de los estudiantes mediante programasde becas, ayudas y créditos al estudio (art. 88. 4).Para el cumplimiento de estos objetivos, debe advertirse que, como asegura la STC 26/1987,de 27 de febrero, la distribución de competencias ha de resultar del conjunto armónico de lospreceptos constitucionales, no habiendo más límites a la competencia estatal que las que laConstitución y los Estatutos de Autonomía atribuyen a las Comunidades Autónomas, entre lasque deben ser resaltadas, por lo que a las Universidades se refiere, las competencias inherentesa su autonomía reconocida en el art. 27.10 de la Constitución y la necesidad de coordinación todasestas competencias para evitar una excesiva fragmentación del sistema universitario español.En este sentido, resultaría una gran incoherencia proyectar un sistema europeo integrado deenseñanza superior si no está garantizado un sistema universitario nacional (títulos, retribucióndel profesorado, distribución territorial de recursos docentes e investigadores, etc.). Con ese fin,la LOU 6/2001 regula el Consejo de Coordinación Universitaria como máximo órgano consultivoy de coordinación del sistema universitario y foro de encuentro y debate entre las tres Administracionesque convergen en el sistema universitario: Estatal, Autonómica y Universitaria. Enparticular, el artículo 27 bis de la LOU 6/2001, dispone que la Conferencia General de PolíticaUniversitaria, sin perjuicio de las funciones atribuidas a los órganos de coordinación universitariade las Comunidades Autónomas, es el órgano de concertación, coordinación y cooperaciónde la política general universitaria al que le corresponden las funciones de: a) Establecimiento yvaloración de las líneas generales de política universitaria, su articulación en el espacio europeode educación superior y su interrelación con las políticas de investigación científica y tecnológica;b) Planificación, informe, consulta y asesoramiento sobre la programación general y plurianualde la enseñanza universitaria, que comprende los recursos humanos, materiales y financierosprecisos para la prestación del servicio público universitario; c) Aprobación de los criteriosde coordinación sobre las actividades de evaluación, certificación y acreditación reguladasen el Título V; d) Proposición y valoración de medidas para impulsar la colaboración entre universidady empresa; y e) Coordinación, elaboración y seguimiento de informes sobre la aplicacióndel principio de igualdad de mujeres y hombres en la universidad. En el desarrollo de susfunciones, podrá proponer que se soliciten informes o estudios del Consejo Económico y Social.La Conferencia está compuesta por los responsables de la enseñanza universitaria en losConsejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas y por cinco miembros designados por elpresidente de la Conferencia, bajo la presidencia del titular del departamento ministerial (Ministeriode Educación) que tenga atribuidas las competencias en materia de universidades. SeNúm. 10 (otoño 2009): Especial Educación Superior José Joaquín Fernández Alles / 8eumed•netwww.eumed.net/entelequiaENTELEQUIArevista interdisciplinargún el artículo 28 de la LOU 6/2001, el Consejo de Universidades es el órgano de coordinaciónacadémica, así como de cooperación, consulta y propuesta en materia universitaria14.Asimismo, en la Ley andaluza 15/2003, de 22 de diciembre, de Universidades, en su TítuloIV De la coordinación universitaria, dispone su artículo 65 que corresponde a la Administraciónde la Junta de Andalucía, a través de la Consejería de Educación y Ciencia, coordinar lasUniversidades andaluzas. La coordinación de las Universidades andaluzas sirve a los siguientesobjetivos y fines: la planificación del Sistema Universitario Andaluz; la mejora de la calidad yexcelencia docente, investigadora y de gestión, mediante la fijación de criterios comunes deevaluación de la eficacia, eficiencia y rendimiento de las actividades, estructuras y serviciosuniversitarios; la información recíproca entre las Universidades en sus distintos ámbitos de actuación,y, especialmente, en aquellas actividades que hayan de realizarse conjuntamente o queafecten a más de una Universidad; la promoción de actividades conjuntas en los diferentes camposde la docencia, la investigación, el desarrollo, la innovación y la difusión de la cultura, laciencia y la tecnología; el impulso de criterios y directrices para la consecución de unas políticashomogéneas sobre acceso de estudiantes, plantillas, negociación colectiva y acción socialaplicables al personal de las Universidades andaluzas, dentro del respeto a la autonomía y a laspeculiaridades organizativas de cada Universidad; el impulso a la colaboración de las Universidadesentre ellas y con otras Administraciones y entidades públicas o privadas para la ejecuciónde programas de interés general; el apoyo a fórmulas de colaboración de las Universidades andaluzascon otras Universidades españolas y extranjeras; la promoción de la colaboración entrelas Universidades, Administraciones y entidades públicas y privadas para conseguir la adecuadaintegración de los estudiantes y egresados universitarios dentro del tejido productivo y el mercadolaboral; la determinación de fines u objetivos mínimos comunes en materia de estabilidadpresupuestaria; y cualesquiera otros que tiendan a mejorar la eficacia y eficiencia del SistemaUniversitario Andaluz15.14 Le corresponden las siguientes funciones, que desarrolla con plena autonomía funcional: a) Servir de caucepara la colaboración, la cooperación y la coordinación en el ámbito académico; b) Informar las disposicioneslegales y reglamentarias que afectan al sistema universitario en su conjunto; c) Prestar el asesoramiento que enmateria universitaria sea requerido por el Ministerio de Educación y Ciencia, la Conferencia General dePolítica Universitaria o, en su caso, de las Comunidades Autónomas; d) Formular propuestas al Gobierno, enmaterias relativas al sistema universitario y a la Conferencia General de Política Universitaria; e) Laverificación de la adecuación de los planes de estudios a las directrices y condiciones establecidas por elGobierno para los títulos oficiales; y f) Desarrollar cuantas otras tareas le encomienden las leyes y susdisposiciones de desarrollo.15 En el Capítulo II, Del consejo andaluz de universidades y sus funciones, se establece que el Consejo Andaluzde Universidades es el órgano colegiado de consulta, planificación y asesoramiento del Gobierno de laComunidad Autónoma en materia de Universidades. El Consejo Andaluz de Universidades se adscribeorgánicamente a la Consejería de Educación y Ciencia de la Junta de Andalucía y ejerce sus funciones enPleno y en Comisiones. Las Comisiones permanentes son las siguientes: Comisión Académica; Comisión deProgramación; y Comisión de Fomento de la Calidad. Son funciones del Consejo Andaluz de Universidades: a)Conocer, asesorar e informar la Programación e Inversiones de la Junta de Andalucía en el SistemaUniversitario Andaluz y sus criterios de aplicación, y, en particular, el modelo de financiación; b) Informar, apetición del órgano competente de la Comunidad Autónoma en materia de Universidades, de los anteproyectosde ley, proyectos de reglamentos y normas, en general, que puedan afectar al Sistema Universitario Andaluz; c)Informar sobre la creación y reconocimiento de Universidades; d) Informar los proyectos de creación,modificación, supresión, adscripción y revocación de la adscripción de centros e Institutos Universitarios deInvestigación, así como sobre los proyectos de implantación de nuevos estudios conducentes a la expedición detítulos oficiales y validez en todo el territorio nacional, y ser oído en relación con los planes de estudios; e)Asesorar sobre la organización conjunta de los estudios y servicios universitarios para su mayorN úm. 10 (otoño 2009): Especial Educación Superior José Joaquín Fernández Alles / 9eumed•netwww.eumed.net/entelequiaENTELEQUIArevista interdisciplinarEn relación con los distintos ámbitos sectoriales presentes en esta materia, debemos referirnosal concreto ámbito competencial del profesorado, cuyo sistema de acreditación del profesoradofuncionarios queda reservado a la titularidad exclusiva del Estado, que lo gestiona a travésde la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación (ANECA), fundación bajoel protectorado del Ministerio de Educación16. En virtud del artículo 57, el acceso a los cuerposde funcionarios docentes universitarios exige la previa obtención de una acreditación nacionalque, valorando los méritos y competencias de los aspirantes, garantice la calidad en la seleccióndel profesorado funcionario. La acreditación se llevada a cabo mediante el examen y juicio sobrela documentación presentada por los solicitantes, por comisiones compuestas por al menossiete profesoras y profesores de reconocido prestigio docente e investigador contrastado pertenecientesa los cuerpos de funcionarios docentes universitarios. Tales profesores deben ser Catedráticospara la acreditación al cuerpo de Catedráticos de Universidad, y Catedráticos y ProfesoresTitulares para la acreditación al cuerpo de Profesores Titulares de Universidad. Igualmente,pueden formar parte de estas comisiones expertos de reconocido prestigio internacional opertenecientes a centros públicos de investigación.En el ámbito orgánico del sistema de evaluación de la calidad, de tanta relevancia para la verificaciónde títulos, acreditación del profesorado, evaluación de centros, etc., conforme al artíracionalización;f) Informar la planificación autonómica en materia de investigación, desarrollo o innovación;g) Conocer los diferentes estudios, titulaciones y títulos propios de las Universidades de Andalucía y fomentarla armonización entre los mismos; h) Impulsar programas de organización de enseñanzas de especializaciónpara posgraduados, de actividades específicas de formación continuada y permanente, y de iniciación laboralen sus diversas modalidades; i) Elaborar criterios para la convalidación y adaptación de estudiosinteruniversitarios, a efectos de su continuación en las Universidades andaluzas, especialmente en lo querespecta a los de tercer ciclo y a los conducentes a la expedición de títulos propios de las Universidadesandaluzas, sin perjuicio de los requisitos establecidos en la Ley Orgánica de Universidades; j) Conocer losconciertos suscritos entre las Universidades y las instituciones sanitarias; k) Proponer criterios y directrices quehayan de orientar la política de becas, ayudas y créditos a los estudiantes, para favorecer la movilidad dentro dela Comunidad Autónoma y en el ámbito del espacio europeo de enseñanza superior; l) Conocer del desarrollo,ejecución y control del sistema general de becas, ayudas y créditos al estudio correspondiente a la ComunidadAutónoma de Andalucía, y de los mecanismos de coordinación de éste con el propio del Estado para asegurarlos resultados de su aplicación; m) Informar sobre los precios públicos y tasas académicas que haya de aprobarla Comunidad Autónoma de Andalucía; n) Ser oído sobre los criterios de la Comunidad Autónoma relativos alos límites máximos de admisión de estudiantes en Universidades públicas y privadas, por motivos de interésgeneral, por la capacidad de los centros o para poder cumplir exigencias derivadas de directivas comunitarias oconvenios internacionales; ñ) Ser oído en relación con los criterios, indicadores y bases comunes que hayan deutilizarse para la evaluación de la calidad de las Universidades; o) Conocer los informes y estudios elaboradospor la Agencia Andaluza de Evaluación de la Calidad y Acreditación Universitaria; p) Promover la evaluacióncontinua de los procesos y resultados de las actividades docentes, investigadoras y de gestión desarrolladas porlas Universidades andaluzas en orden a potenciar la mejora de su calidad; q) Promover y apoyar el desarrollo desistemas internos de evaluación, control y mejora de la calidad en las Universidades andaluzas; r) Desarrollar yfomentar programas de mejora de calidad en el Sistema Universitario Andaluz; s) Asesorar a la Consejería deEducación y Ciencia en cuantos asuntos le sean solicitados y proponer las iniciativas que estime oportunas parala mejora del Sistema Universitario Andaluz; y t) Promover medidas y políticas generales de empleo activo einserción laboral para los estudiantes y egresados universitarios.16 La Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación (ANECA) es una fundación estatal creada el19 de julio de 2002, en cumplimiento de lo establecido en la Ley Orgánica de Universidades (LOU), cuyamisión es contribuir a la mejora de la calidad del sistema de educación superior mediante la evaluación,certificación y acreditación de enseñanzas, profesorado e instituciones, según lo establecido en la Declaraciónde Bolonia, suscrita en 1999 por 29 países europeos, para la construcción de un Espacio Europeo de EducaciónSuperior (EEES) en el año 2010.N úm. 10 (otoño 2009): Especial Educación Superior José Joaquín Fernández Alles / 10eumed•netwww.eumed.net/entelequiaENTELEQUIArevista interdisciplinarculo 32 de la LOU 6/2001, la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación laANECA se ha creado para la mejora de los servicios públicos, a la que corresponden las funcionesprevistas en la ley y la de elevar informes al Ministerio competente en materia de universidades(Ministerio de Educación) y al Consejo de Universidades sobre el desarrollo de los procesosde evaluación, certificación y acreditación en España, a cuyos efectos puede solicitar yprestar colaboración a los órganos de evaluación que, en su caso, existan en las ComunidadesAutónomas. La ANECA desarrolla su actividad de acuerdo con los principios de competenciatécnica y científica, legalidad y seguridad jurídica, independencia y transparencia, atendiendo alos criterios de actuación usuales de estas instituciones en el ámbito internacional. Las funcionesde evaluación, y las conducentes a la certificación y acreditación, corresponden a la ANECAy a los órganos de evaluación que la Ley de las Comunidades Autónomas determine, en elámbito de sus respectivas competencias, sin perjuicio de las que desarrollen otras agencias deevaluación del Estado o de las Comunidades Autónomas. Además, la ANECA y los órganos deevaluación creados por ley de las Comunidades Autónomas, de acuerdo con estándares internacionalesde calidad, establecen mecanismos de cooperación y reconocimiento mutuo17.En cuanto al ámbito competencial relativo a las becas y ayudas, el Gobierno de la Nación determinacon carácter básico las modalidades y cuantías de las becas y ayudas al estudio, lascondiciones académicas y económicas que hayan de reunir los candidatos, así como los supuestosde incompatibilidad, revocación y reintegro y cuantos requisitos, condiciones socioeconómicasu otros factores sean precisos para asegurar la igualdad en el acceso a las citadas becas yayudas en todo el territorio, sin detrimento de las competencias normativas y de ejecución delas Comunidades Autónomas. Ahora bien, el desarrollo, ejecución y control del sistema generalde becas y ayudas al estudio corresponde a las Comunidades Autónomas en sus respectivosámbitos de competencia y en colaboración con las universidades, con el fin de facilitar la gestióndescentralizada y la atención a las peculiaridades territoriales que la legislación contemple.En todo caso, para asegurar que los resultados de la aplicación del sistema general de becas yayudas al estudio propicien el derecho de todos los ciudadanos a la educación y garanticen elprincipio de igualdad en su obtención, se establecen los oportunos mecanismos de coordinaciónentre el Gobierno y las Comunidades Autónomas en el seno de la Conferencia General de PolíticaUniversitaria. Finalmente, sobre la base de los principios de equidad y solidaridad, las Administracionespúblicas y las Universidades cooperan para articular sistemas eficaces de información,verificación y control de las becas y ayudas financiadas con fondos públicos y para elmejor logro de los objetivos señalados en los apartados anteriores.III. El fundamento de Bolonia: La libre circulación de títulos universitariosy de profesionalesSi atendemos a sus fundamentos, basados en los principios de calidad, movilidad, diversidady competitividad, el proceso de Bolonia se propone la total movilidad estudiantil dentro delcontinente, la homogeneización de los estudios superiores en Europa y la articulación de un sistemade educación superior competitivo que cree más empleo, atraiga a estudiantes e investiga17Véase C. Baldus, (2009): “Calidad: ¿para qué, para quién? Una perspectiva alemana y continental sobre elllamado proceso de Bolonia”, El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, 4 (Ejemplar dedicadoa: El proceso de Bolonia), pp. 1419.N úm. 10 (otoño 2009): Especial Educación Superior José Joaquín Fernández Alles / 11eumed•netwww.eumed.net/entelequiaENTELEQUIArevista interdisciplinardores de otros Estados miembros, adecúe las enseñanzas a las necesidades del mercado laborale implante la "educación a lo largo de toda la vida" (lifelong learning)18. Ahora bien, si atendemosa su fundamento primario y de origen, y como corolario de la libertad de circulación detrabajadores y de libertad de establecimiento, el proceso de Bolonia tiene su fundamento principalen la libertad de circulación de profesionales y títulos universitarios en el Espacio Europeode Educación Superior, fundamentos a los que se someten política y normativamente con caráctervoluntario los respectivos regímenes legislativos nacionales.Ocurre, sin embargo, que la el prestigio de las respectivas Universidades, el idioma y la nacionalidadse presentan como una de las dificultades más relevantes que plantea este proceso.¿Aceptará el mercado laboral, presidido por el principio de autonomía de la contratación, estalibertad de circulación y el pleno reconocimiento de títulos? ¿Podrán competir en igualdad decondiciones con sistemas de financiación nacionales muy desiguales? ¿Cómo se resolverá laformación universitaria superior de los trabajadores? ¿Cómo se regula el requisito de la nacionalidaden la esfera del empleo público?Particular atención merece a nacionalidad. En España, aunque el artículo 56.1 del EstatutoBásico del Empleado Público exige que para participar en los procesos selectivos deba tenersenacionalidad española, este requisito de nacionalidad que queda matizado por la posibilidad deacceder los nacionales de los demás Estados miembros de la Unión Europea en igualdad decondiciones que los españoles como consecuencia del derecho y libertad de circulación de lostrabajadores, considerado uno de los pilares de la Unión Europea (Sánchez Morón, 2008: 116118).Tampoco debe desdeñarse el factor lingüístico y la oportunidad de una oferta universitariarealmente bilingüe. No en vano, el reconocimiento de títulos y el libre acceso al empleo públicose regula sin perjuicio de la acreditación del conocimiento suficiente de la lengua del país dondese desee trabajar: criterio no discriminatorio, que en España regula el RD 543/2001, de 18 demayo, como exigencia de conocimiento del castellano a los ciudadanos europeos que deseen ingresaren nuestra función pública. En cualquier caso, la jurisprudencia comunitaria ha sentadola doctrina de que no es lícito tomar en consideración a efectos de un concurso sólo la experien18Estos fundamentos se expresan en las siguientes declaraciones: 1) ParíslaSoborna (1998).Facilitarlamovilidad de los estudiantes en el espacio europeo y su integración en el mercado laboral en cualquier partegeográfica de los países europeos, así como la movilidad de los profesores; mejorar la formación internacionaly aclarar dicho reconocimiento a través de la concesión de títulos y ciclos comunes en el espacio europeo;posibilitar la continuidad de los estudios en cualquier centro en otro país de la Unión Europea; 2) Bolonia(1999), que se firma bajo el titulo de Espacio Europeo de Educación Superior.Facilitarla transparencia y lacomparación entre los títulos, introducir un sistema basado en dos ciclos principales, desarrollar un sistema decréditos como el sistema ECTS, desarrollar las medidas a favor de la movilidad de los estudiantes, profesores einvestigadores, promover la cooperación europea en el ámbito de la garantía de la calidad, fomentar ladimensión europea en la enseñanza superior; 3) Praga (2001), los tres puntos que se estableció en esta nuevaconferencia son: Dedicación al aprendizaje y a la formación permanente, la implicación de los centros deenseñanza superior y de los estudiantes como socios activos, la necesidad de aumentar el poder de atracción delEspacio Europeo de Educación Superior; 4) Berlín (2003).Ladimensión social del proceso de Bolonia,establecer puentes de unión entre el emergente Espacio Europeo de Educación Superior y el Espacio Europeode investigación reforzado así las bases de una Europa del conocimiento, mantener la riqueza cultural europeapreservando la diversidad de tradiciones y lenguas, promover la innovación, el desarrollo social y económicomediante la cooperación entre instituciones de educación superior que debe ser las máximas impulsoras, juntocon las organizaciones de estudiante, del proceso de convergencia, y profundizar en los puntos básicos de ladeclaración de Bolonia.N úm. 10 (otoño 2009): Especial Educación Superior José Joaquín Fernández Alles / 12eumed•netwww.eumed.net/entelequiaENTELEQUIArevista interdisciplinarcia desarrollada en la Administración nacional y no la adquirida en los demás Estados miembros(STJUE Comisión vs. Italia, 12 de mayo de 2005 y 26 de octubre de 2006).Asimismo, hemos de referirnos a las cuestiones relativas al prestigio de las Universidades, ala financiación y al idioma, que si bien en sus resultados sólo son susceptibles de valoración amedio plazo, están muy vinculadas a los objetivos últimos de la política educativa que asume lareforma; no en vano, la implantación de los Grados y la creación del Espacio Europeo de EducaciónSuperior tienen como finalidad lograr una mayor integración en el ámbito educativo universitariode los estudiantes, los profesionales y los empleados públicos19. Pues bien, en este ordende cosas, los fines del proceso de Bolonia se enfrentan a cinco eventuales escenarios quepueden matizar el planteamiento reformador y limitar sus objetivos: a) Que el mercado laboralde los respectivos Estados miembros opere un proceso selectivo de títulos/Universidades queperpetúe el statu quo miembros de tal manera que se admita de iure pero no se acepte de factoel reconocimiento de títulos de las Universidades de otros Estados miembros; b) Que como consecuenciade lo anterior, el reconocimiento de títulos quede limitado al ámbito del empleo públicoen el ámbito comunitario por imperativo del Derecho de la Unión Europea; c) Que la financiaciónuniversitaria y la planificación económica del sistema universitario impidan un sistemaacadémico europeo realmente competitivo; d) Que el sistema académico de créditos ECTS(European Credit Tranfser System), articulado en horas presenciales y horas de trabajo delalumno, perjudique la compatibilidad entre la formación universitaria y la actividad laboral delos ciudadanos con menos recursos o con situaciones personales y familiares complejas20 y, almismo tiempo, penalice la formación universitaria de los trabajadores y funcionarios21; en estesentido, si el sistema de créditos ECTS equipara el horario estudiantil al horario laboral, sinduda, podrá desincentivar la simultaneidad de los estudios y el trabajo, y, como su consecuencia,neutralizará los programas actuales sobre la promoción profesional, la cualificación de lostrabajadores, la evaluación por desempeño y los planes de calidad basados en la formación universitaria;y e) Que la Universidad dirigida al cumplimiento de objetivos y competencias favorezcaprioritariamente la formación profesional y la satisfacción de las necesidades empresaria19Véase Linde Paniagua, E. (2007), “El Proceso de Bolonia: la estrategia de Lisboa : grado y posgrado en laenseñanza superior española”, Revista de derecho de la Unión Europea, 12, 2007 (Ejemplar dedicado a: Elproceso de Bolonia en el Espacio Europeo de Educación Superior), pp. 3968.20 El crédito se constituye en la unidad de medida académica en las enseñanzas universitarias oficiales junto conel llamado Suplemento al Título (o Suplemento de Diploma, SD), un documento adjunto al título que facilita elreconocimiento académico y profesional de las calificaciones obtenidas. Todas las carreras asumen unaformación inicial de 240 créditos, equivalentes en España a cuatro años (más tiempo en el caso de algunascarreras, como Arquitectura o Medicina). Para organizar la actividad académica, se tienen en cuentan no sólolas horas de clases teóricas (las impartidas por el profesor y las horas de examen), sino también el trabajo quedebe ser realizado por el alumno (elaboración de trabajos, seminarios, horas de estudio). Cada crédito ECTS(Sistema Europeo de Transferencia de Créditos, por sus siglas en inglés) corresponde a entre 25 y 30 horassemanales, de las cuales tan sólo 10 serán lectivas. Véase Fortes Martín, A (2009), “Bolonia o la supernova: la"explosión" del proceso de Bolonia y el tránsito del modelo de enseñanza al de aprendizaje”, El Cronista delEstado Social y Democrático de Derecho, 4, 2009 (Ejemplar dedicado a: El proceso de Bolonia), pp. 3039.21 Actividades que pueden consistir en la ampliación y estudio de los temas del programa docente, incluyendobúsquedas en bibliotecahemeroteca,realización de trabajos dirigidos, prácticas de campo, prácticas enlaboratorio, prácticas en aula de informática, prácticas en empresas, lecturas, preparación y realización deseminarios, preparación de posters, corrección de ejercicios realizados por los compañeros, realización deexámenes y autoexámenes o cualquier otra actividad que contribuya a su formación universitaria.N úm. 10 (otoño 2009): Especial Educación Superior José Joaquín Fernández Alles / 13eumed•netwww.eumed.net/entelequiaENTELEQUIArevista interdisciplinarles y profesionales en detrimento de la formación humanística integral y su vocación clásica dedebate y crítica22.De todas ellas, una reflexión detenida merecen los dos primero escenarios mencionados, enparticular, el segundo, cuya concurrencia lleva aparejado el riesgo de que, en determinadas disciplinas,el reconocimiento de los títulos universitarios quede limitado al ámbito del empleo público,donde se distingue el tratamiento de los funcionarios y de los laborales. En principio, enEspaña la libre circulación de trabajadores está vigente desde el 1 de enero de 1992 y La Ley17/1993, de 23 de diciembre, modificada por la Ley 55/1999 (para su adaptación a los criteriosdel Tribunal y Comisión de la UE), ha regulado el acceso a determinados sectores de la funciónpública de los nacionales de los demás Estados de la Unión Europea. Así, respecto de los funcionarios,el artículo 57 del Estatuto Básico del Empleado Público (Ley 7/2007, de 12 de abril),sobre el acceso al empleo público de nacionales de otros Estados, dispone que los nacionales delos Estados miembros de la Unión Europea podrán acceder, como personal funcionario, enigualdad de condiciones que los españoles a los empleos públicos, con excepción de aquellosque directa o indirectamente impliquen una participación en el ejercicio del poder público o enlas funciones que tienen por objeto la salvaguardia de los intereses del Estado o de las AdministracionesPúblicas. A este respecto, aunque el artículo 39.4 del Tratado de la Comunidad Europea(TCE) establece que las disposiciones sobre libertad de circulación “no serán aplicables alos empleos en la Administración pública”, este concepto ha sido interpretado restrictivamentepor el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, para quien los “empleos en la AdministraciónPública” deben entenderse sólo en el sentido de los que “comportan una participación, directa oindirecta, en el ejercicio del poder público y en las funciones que tienen por objeto la salvaguardade los intereses del Estado o de otras colectividades públicas”. Sobre la base de este entendimiento,la Comisión de la Unión Europea en su Comunicación 88/C72/02, sobre la aplicacióndel artículo 39.4 TCE, partiendo de la citada interpretación restrictiva, ha afirmado que debepotenciarse la libertad de circulación en los servicios públicos de carácter comercial (transportes,gas, electricidad, correos, telecomunicaciones, radiotelevisión), de enseñanza y en los de investigacióncivil. Por su parte, entre los empleos que pueden reservarse a los nacionales, se encuentranlos de las Fuerzas Armadas, Policía, magistratura, Administración fiscal y diplomaciay aquellos que consisten en la elaboración de actos jurídicos y su ejecución, el control de suaplicación y la tutela de los organismos dependientes de cualquier Administración Pública, susorganismos autónomos y los bancos centrales, ya sean funcionarios o sus agentes (Sánchez Morón,2008: 118).Este régimen es de aplicación, cualquiera que sea su nacionalidad, al cónyuge de los españolesy de los nacionales de otros Estados miembros de la Unión Europea, siempre que no estén22 Frente a los postulados del Bolonia el profesor Salustiano del Campo ha defendido: “Más excelencia y menosBolonia". En sus palabras, se precisa de una reforma democrática ya que los planes de estudios actuales se handejado en manos interesadas: “hay que luchar contra el burocratismo y quiénes defienden sus propiasdocencias”. Ha afirmado que la renovación universitaria no va por buen camino ya que no inspira confianza."Bolonia impulsa hacia la homogeneidad, y la coherencia exige un nuevo modelo" (…) "la ciencia está paraformar, no para hacer dinero” y critica la inmersión del poder económico en la esfera universitaria, alejándolade los ideales de la Ilustración. A la Universidad habría que exigirle excelencia, y no está de acuerdo con laexplotación de los saberes tecnológicos. Véase Salustiano del Campo Urbano, Conferencia inaugural de laXXX Edición de los Cursos de Verano de San Roque. San Roque (Cádiz), 10 de julio de 2009. http://www.europasur.es/article/comarca/467694/salustiano/aboga/por/la/excelencia/universitaria/y/critica/plan/bolonia.htmlN úm. 10 (otoño 2009): Especial Educación Superior José Joaquín Fernández Alles / 14eumed•netwww.eumed.net/entelequiaENTELEQUIArevista interdisciplinarseparados de derecho y a sus descendientes y a los de su cónyuge siempre que no estén separadosde derecho, sean menores de veintiún años o mayores de dicha edad dependientes. Además,el acceso al empleo público como personal funcionario se extiende igualmente a las personasincluidas en el ámbito de aplicación de los Tratados Internaciones celebrados por la Unión Europeay ratificados por España en los que sea de aplicación la libre circulación de trabajadores.Respecto de los empleados públicos laborales, el artículo 57. 4 del EBEP dispone que los extranjerosreferidos anteriormente, así como los extranjeros con residencia legal en España podránacceder a las Administraciones Públicas, como personal laboral, en igualdad de condicionesque los españoles. A su vez, una reserva legal prevista en el artículo 57.5 establece que sólopor Ley de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomaspodrá eximirse del requisito de la nacionalidad por razones de interés general para el accesoa la condición de personal funcionario. En cuanto al régimen jurídico de acceso de los empleadospúblicos laborales, según el artículo 10.2 de la LO 4/2000, de 11 de enero, los extranjerosresidentes en España podrán acceder, en igualdad de condiciones que los nacionales de losEstados miembros de la Unión Europea, como personal laboral al servicio de las Administracionespúblicas, de acuerdo con los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad,así como el de publicidad. A tal efecto podrán presentarse a las ofertas de empleo público queconvoquen las Administraciones públicas.Por último, establecido este doble régimen de acceso al empleo público de los nacionales delos Estados miembros conforme al criterio de la nacionalidad (artículo 56.1 EBEP), se regula elrequisito de la titulación exigida, que deberá ser reconocida bien en aplicación de la normativaeuropea y estatal, bien en aplicación del proceso de Bolonia y del Espacio Europeo de EducaciónSuperior23.IV. El empleo público universitarioDe trascendental importancia para la creación de un Espacio Europeo de educación Superiorsupone la movilidad del profesorado y el sistema de intercambios. En España, el régimen funcionarialde los docentes de las Universidades públicas se regula en el Título IX de la LO6/2001, de 21 de diciembre, modificada por la LO 4/2007, de 12 de abril, y sin perjuicio delcontenido del Estatuto del personal docente e investigador previsto en la Disposición Adicional4ª, se integra por dos grupos: los cuerpos docentes universitarios, que está formado por funcionarios,y el personal contratado. Concretamente, según el artículo 47 de la LOU 6/2001, el per23Según el artículo 56 del EBEP, para poder participar en los procesos selectivos será necesario reunir lossiguientes requisitos: a) Tener la nacionalidad española, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo siguiente; b)Poseer la capacidad funcional para el desempeño de las tareas; c) Tener cumplidos dieciséis años y no exceder,en su caso, de la edad máxima de jubilación forzosa. Sólo por Ley podrá establecerse otra edad máxima,distinta de la edad de jubilación forzosa, para el acceso al empleo público; y d) No haber sido separadomediante expediente disciplinario del servicio de cualquiera de las Administraciones Públicas o de los órganosconstitucionales o estatutarios de las Comunidades Autónomas, ni hallarse en inhabilitación absoluta o especialpara empleos o cargos públicos por resolución judicial, para el acceso al cuerpo o escala de funcionario, o paraejercer funciones similares a las que desempeñaban en el caso del personal laboral, en el que hubiese sidoseparado o inhabilitado. En el caso de ser nacional de otro Estado, no hallarse inhabilitado o en situaciónequivalente ni haber sido sometido a sanción disciplinaria o equivalente que impida, en su Estado, en losmismos términos el acceso al empleo público; y e) Poseer la titulación exigida.N úm. 10 (otoño 2009): Especial Educación Superior José Joaquín Fernández Alles / 15eumed•netwww.eumed.net/entelequiaENTELEQUIArevista interdisciplinarsonal docente e investigador de las Universidades públicas estará compuesto de funcionarios delos cuerpos docentes universitarios y de personal contratado. A tal fin, las universidades podráncontratar personal docente e investigador en régimen laboral, a través de las modalidades decontratación laboral específicas del ámbito universitario que se regulan en esta Ley o mediantelas modalidades previstas en el Estatuto de los Trabajadores para la sustitución de trabajadorescon derecho a reserva del puesto de trabajo. También podrán contratar personal investigador,técnico u otro personal, a través del contrato de trabajo por obra o servicio determinado, para eldesarrollo de proyectos de investigación científica o técnica. Asimismo, las universidades podránnombrar profesoras y profesores eméritos en las condiciones previstas en esta Ley.La contratación de personal docente e investigador, excepto la figura de Profesor Visitante,se hará mediante concurso público, al que se dará la necesaria publicidad y cuya convocatoriaserá comunicada con la suficiente antelación al Consejo de Universidades para su difusión entodas ellas. La selección se efectuará con respeto a los principios constitucionales de igualdad,mérito y capacidad y se considerará mérito preferente estar acreditado o acreditada para participaren los concursos de acceso a los cuerpos docentes universitarios.En el caso de los contratados laborales, se trata de un grupo que no puede superar el 49% deltotal del personal docente e investigador de cada universidad (art. 48.4 de la Ley 6/2001), loscuales son contratados directamente por concurso en cada Universidad y pueden ser fijos o temporalesy a tiempo parcial o a tiempo completo, cuya regulación y régimen jurídico es competenciade las Comunidades Autónomas. Las modalidades de contratación laboral específicas delámbito universitario son las que se corresponden con las figuras de Ayudante, Profesor AyudanteDoctor, Profesor Contratado Doctor, Profesor Asociado y Profesor Visitante. El régimen delas indicadas modalidades de contratación laboral será el que se establece en la propia LOU6/2001 y en sus normas de desarrollo; supletoriamente, por lo dispuesto en el texto refundido dela Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24de marzo, y en sus normas de desarrollo.En el caso de los funcionarios, los dos cuerpos docentes universitarios son estatales y no autonómicos,y están integrados por los catedráticos de universidad y los profesores titulares deuniversidad, ambos cuerpos con plena capacidad docente e investigadora y con un sistema deacceso por concurso en convocatoria pública que asimismo precisa de un procedimiento deacreditación nacional (estatal), lo cual fortalece el carácter estatal de los cuerpos. Como se derivade la STC 26/1987, de 27 de febrero, esta naturaleza estatal de los cuerpos docentes universitarioses compatible con la titularidad autonómica de las Universidades, exceptuadas la UniversidadInternacional Menéndez y Pelayo (UIMP) y la Universidad Nacional a Distancia(UNED), que son de titularidad estatal (Sánchez Morón, 2008: 7576).Junto a esta dimensión funcionarial de los profesores universitarios, debemos referirnos a losderechos fundamentales y las libertades públicas incardinados en el empleo público universitario,cuyos miembros son titulares de la libertad de cátedra y de otros derechos fundamentales.Como afirma la Exposición de Motivos de la LOU 6/2001, la Constitución de 1978 consagró laautonomía de las Universidades y garantizó, con ésta, las libertades de cátedra, de estudio y deinvestigación, así como la autonomía de gestión y administración de sus propios recursos.Como vimos, la libertad de cátedra es una manifestación de la libertad de enseñanza y constituyeuna libertad muy relacionada con la libertad de expresión y con la creación intelectual y,por ello, el constituyente la incluyó en el artículo 20.1 c) CE, y no en el artículo 27 CE. El conNúm. 10 (otoño 2009): Especial Educación Superior José Joaquín Fernández Alles / 16eumed•netwww.eumed.net/entelequiaENTELEQUIArevista interdisciplinartenido y límites de la libertad de cátedra varían según la naturaleza del puesto docente, de maneraque en su grado máximo esta libertad positiva sólo corresponde a los docentes de los nivelessuperiores, que son los únicos que tienen reconocida capacidad docente e investigadora (LO6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades). En cualquier caso, todos los profesores, cualquieraque sea su nivel, son titulares de esta libertad, existiendo un contenido negativo uniformeque habilita a todos los profesores, sin excepción a resistir cualquier mandato de los poderes públicosde dar a su actividad una orientación ideológica determinada.Por otra parte, una de las novedades de la LOU 6/2001 fue el fomento del principio básico dela movilidad, así como las medidas que contiene tanto para el profesorado funcionario comopara el profesorado contratado, con flexibilidad para que las Universidades puedan desarrollarsu política de profesorado y planificar sus necesidades docentes e investigadoras mediante lacontratación de hasta el mencionado máximo del 49 % del total el porcentaje de profesores contratados.Finalmente, en los dos grupos existentes, el profesorado universitario se somete a evaluacióna efectos retributivos por los méritos docentes, investigadores o de gestión (Sánchez Morón,2008: 156). Se trata de la aplicación al ámbito universitario de las técnicas de la evaluación deldesempeño reguladas en el artículo 20 del Estatuto Básico del Empleado Público (Ley 7/2007,de 12 de abril): “las Administraciones Públicas establecerán sistemas que permitan la evaluacióndel desempeño de sus empleados”. La evaluación del desempeño es el procedimiento medianteel cual se mide y valora la conducta profesional y el rendimiento o el logro de resultados.En virtud del artículo 20.3 del EBEP, la continuidad en un puesto de trabajo obtenido por concursoquedará vinculada a la evaluación del desempeño de acuerdo con los sistemas de evaluaciónque cada Administración Pública determine, dándose audiencia al interesado, y por la correspondienteresolución motivada.VI. ConclusionesEl conjunto de acuerdos intergubernamentales que reúne a cuarenta y seis Estados en tornoal proceso de Bolonia, como punto de partida impulsado por la Unión Europea, los Estados, lasComunidades Autónomas y las Universidades para la creación de un espacio competitivo de integraciónacadémica de calidad, se aplica a tres ámbitos de necesaria delimitación para comprendersus ventajas y resolver sus aspectos más problemáticos. Estos tres ámbitos son lossiguientes: a) El ámbito constitucional, que con gran relevancia en materia de los derechosconstitucionales, de la garantía institucional de la autonomía universitaria y de la distribuciónde competencias entre el Estado, las Comunidades Autónomas y las Universidades, se erige enlímite constitucional frente a la reforma universitaria; b) El ámbito supranacional fundamentadoen la libre circulación de títulos universitarios, estudiantes, profesores y de profesionales, con laimplantación de una metodología de impronta anglosajona basada en el denominado crédito europeoque debe ser adaptada a las necesidades derivadas de la realidad social y productiva española;y c) El ámbito del empleo público universitario. En el primer ámbito, llegamos a lassiguientes conclusiones: a) La metodología del crédito europeo debe ser aplicada con respeto ala libertad fundamental de cátedra que asiste a todo profesor conforme a la jurisprudencia delintérprete supremo de la Constitución: el Tribunal Constitucional; y b) La implantación de unN úm. 10 (otoño 2009): Especial Educación Superior José Joaquín Fernández Alles / 17eumed•netwww.eumed.net/entelequiaENTELEQUIArevista interdisciplinarespacio superior europeo no es creíble si se perpetúa la existencia en España de diecisiete espaciosuniversitarios académicos con grandes diferencia en materia de salario de los profesores,distritos universitarios y otros contenidos competenciales y organizativos. En el segundo ámbito(supranacional), referido a la libre circulación de títulos universitarios, estudiantes, profesores yprofesionales, parece conveniente que se establezca una autoridad académica común que coordiney supervise todos los aspectos académicos actualmente gestionados de forma bilateral porlas respectivas Universidades, por ejemplo, en lo relativo a los requisitos y contenidos exigidosen la convalidación de asignaturas en el marco de los convenios Erasmus. En el tercer ámbito,sobre el empleo público universitario, deben aprobarse y financiarse los mecanismos para queel espacio superior de intercambio y movilidad de docentes sea una realidad a nivel europeopero también a nivel estatal.En síntesis, y como consecuencia de todo lo anterior, esta triple delimitación conceptualdebe ser compatibilizada con la esencial naturaleza de la Universidad como servicio público,categoría legal y jurisprudencialmente establecida cuyas consecuencias de todo orden se traducenesencialmente en unas exigencias y requisitos que limitan la regulación y configuración dela reforma universitaria y la dirigen en sus principios, objetivos y financiación. No en vano lanoción de servicio público hace referencia a aquellas actividades prestacionales que son gestionadaspor las Administraciones públicas en razón de su carácter esencial para la comunidad,asumiendo un poder de disposición y control sobre dichos servicios, cuyo ejercicio y régimenjurídico está sometido al Derecho Público en términos de continuidad, universalidad e igualdad,con voluntad de permanencia y generalidad, para ser prestada en condiciones igualitarias quegaranticen el acceso al servicio a todos los ciudadanos que lo demanden con regularidad y calidad.Desde esta necesaria caracterización de la Universidad, las reformas de Bolonia debencomplementarse con una serie de medidas legislativas y presupuestarias que, al amparo de lacláusula constitucional del artículo 9.2. CE —promoción de las condiciones de igualdad real yefectiva de los ciudadanos y los grupos en que se integran—, aseguren su condición de serviciopúblico en los siguientes sectores: a) Un sistema de becas acorde a las circunstancias económicas,laborales y familiares de los ciudadanos, con especial atención a quienes están en situaciónde discapacidad y dependencia; b) El diseño de una actividad académica presencial y no presencialcompatible con la formación universitaria de trabajadores y profesionales, así como depersonas con especiales dificultades personales y familiares, preservando el derecho a la formaciónsuperior universitaria no quede preterido por razones de metodología docente; y c) Unadistribución territorial equitativa de los recursos educativos sobre la base de los principios establecidosen los artículos 138 y 139.1 de la Constitución, de manera que, con respeto a la autonomíafinanciera de las Comunidades, la movilidad europea del profesorado que se predica comocontenido del proceso de Bolonia sea una fase avanzada de la necesaria movilidad a nivel delEstado, concebido en este sector público de educación superior como un espacio nacional deintegración académica favorecido por una ponderación favorable de la movilidad en las acreditacionesy en los concursos de profesorado y por los criterios empleados por el sistema de financiaciónautonómica.N úm. 10 (otoño 2009): Especial Educación Superior José Joaquín Fernández Alles / 18eumed•netwww.eumed.net/entelequiaENTELEQUIArevista interdisciplinarBibliografíaBUGLIONE, L. (2006), “El Proceso de Bolonia: la experiencia italiana”, Novática: Revista de la Asociaciónde Técnicos de Informática, 182 (Ejemplar dedicado a: El proceso de Bolonia y la profesión informática),pp. 1821.CARRERAS SERRA, F. de (2009): “A cada uno lo suyo: las culpas propias y las culpas de Bolonia”, El Cronistadel Estado Social y Democrático de Derecho, 4 (Ejemplar dedicado a: El proceso de Bolonia),pp. 413.FERNÁNDEZ ÁLVAREZ, M. (1984): “La reforma universitaria”, Studia historica. Historia moderna, 2, 1984,pp. 2146.FORTES MARTÍN, A (2009), “Bolonia o la supernova: la "explosión" del proceso de Bolonia y el tránsitodel modelo de enseñanza al de aprendizaje”, El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho,4, 2009 (Ejemplar dedicado a: El proceso de Bolonia), pp. 3039.GARRIDO FALLA, F. (1994), “El concepto de servicio público en el Derecho español”, RAP, 135, pp. 725.LINDE PANIAGUA, E. 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Madrid.N úm. 10 (otoño 2009): Especial Educación Superior José Joaquín Fernández Alles / 19eumed•netwww.eumed.net/entelequiaReconocimiento-NoComercial-SinObraDerivada 2.5Usted es libre de:• copiar, distribuir y comunicar públicamente la obraBajo las condiciones siguientes:• Reconocimiento. Debe reconocer los créditos de la obra de la maneraespecificada por el autor o el licenciador*.• No comercial. No puede utilizar esta obra para fines comerciales.• Sin obras derivadas. No se puede alterar, transformar o generar unaobra derivada a partir de esta obra.Al reutilizar o distribuir la obra, tiene que dejar bien claro los términos de lalicencia de esta obra.Alguna de estas condiciones puede no aplicarse si se obtiene el permiso deltitular de los derechos de autor.Los derechos derivados de usos legítimos u otras limitacionesreconocidas por ley no se ven afectados por lo anterior.Esto es un resumen fácilmente legible del texto legal,la licencia completa la encontrará en:http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/2.5/legalcode* Debe incluir claramente el nombre de su autor o autores y el texto “Artículo originalmente publicado en Entelequia. Revista Interdisciplinar. Accesible en <http://www.eumed.net/entelequia>”.