El Derecho Fundamental a la Autonomía Universitaria

El derecho fundamental a la autonomía universitaria en la legislación española actual1EL DERECHO FUNDAMENTAL A LA AUTONOMIA UNIVERSITARIAEN LA LEGISLACIÓN ESPAÑOLA ACTUALMiguel J. Agudo ZamoraProfesor Titular Derecho ConstitucionalUniversidad de Córdoba (España)INDICE1. El derecho fundamental a la autonomía universitaria1.1 Introducción1.2 Configuración de la autonomía universitaria como elemento inescindible de lalibertad académica1.3 Concepto de autonomía universitaria: el derecho a la autonomía universitariaen los términos que la ley establezca1.4 Naturaleza de la autonomía universitaria: ¿derecho fundamental o garantíainstitucional?1.5 El sujeto del derecho a la autonomía universitaria2. El contenido del derecho fundamental a la autonomía universitaria en la LOU2.1 Delimitación del contenido esencial2.2 La potestad de autonormación.2.3 La autonomía política de las universidades2.4 La autonomía académica de las universidades2.4.1 Planes de estudio2.4.2 Profesorado2.4.3 Estudiantes2.5 La autonomía económica y financiera de las universidades1. EL DERECHO FUNDAMENTAL A LA AUTONOMIAUNIVERSITARIA1.1. IntroducciónEl derecho a la educación es una exigencia del principio de legitimidaddemocrática del Estado, que enuncia el artículo 1.2 de nuestra Constitución, yun requisito imprescindible para hacer efectivo el libre desarrollo de nuestrapersonalidad. La participación en la formación de la voluntad general ha derealizarse en condiciones de igualdad, y para que esto suceda es indispensableque el ciudadano disponga de la información suficiente para que su formaciónde voluntad sea autónoma.Nuestra Constitución reconoce este derecho en el artículo 27, junto a lalibertad de enseñanza. Y aunque el Tribunal Constitucional, en su sentencia86/85, haya señalado que ambos son “derechos de libertad”, lo cierto es que elderecho a la educación no es un derecho de libertad, que pueda o noejercerse. Es un derecho que tiene que ser ejercido inexcusablemente. De ahíque para el Estado este derecho haya de catalogarse como de prestación,pues está obligado a garantizar su ejercicio mediante el establecimiento de unservicio público de enseñanza.En la educación superior le corresponde a la Universidad realizar esteservicio público mediante la investigación, la docencia y el estudio. Así, entreotras, son funciones de la Universidad, la creación, desarrollo, transmisión ycrítica de la ciencia, de la técnica y de la cultura, así como la difusión, lavalorización y la transferencia del conocimiento al servicio de la calidad de lavida, y del desarrollo económico.El derecho fundamental a la autonomía universitaria en la legislación española actual2Junto a estas funciones contenidas en el primer artículo de la aúnreciente Ley Orgánica de Universidades, debemos, pues, recalcar que estainstitución realiza la esencial misión de posibilitar unos ciudadanos preparadosque tengan la capacidad de formarse una voluntad autónoma, imprescindiblepara el logro de una sociedad democrática avanzada.Autonomía, que es el concepto clave de este trabajo que presentamos,pues ha sido y es una seña de identidad propia de la institución universitaria.La Carta Magna de las Universidades Europeas, firmada por todos losrectores de éstas, en Bolonia el 18 de septiembre de 1988, declaró como unode sus principios fundamentales que la Universidad es “la institución autónomaque, de manera crítica, produce y transmite la cultura por medio de lainvestigación y la enseñanza”, y para ello debe gozar de “independencia moraly científica de todo poder político y económico”.Así nuestra Constitución, en su artículo 27.10, reconoce esta autonomíaen los términos que la ley establezca, configurándola, dada su ubicaciónsistemática en la Carta Magna, como derecho fundamental, de manera que,aunque la determinación del contenido y alcance de la citada autonomíauniversitaria se haya deferido al legislador, su propia previsión constitucionalimplica irremediablemente una garantía y límite al ejercicio de las potestadesnormativas tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas.Debe resaltarse, por lo tanto, que la configuración de la autonomíauniversitaria se defiere a la ley. Corresponde, pues, al legislador delimitar ydesarrollar esa autonomía, determinando y reconociendo a las Universidadeslas potestades necesarias para garantizar la libertad académica, ese espaciode la libertad intelectual sin el cual no sería posible la plena efectividad de lafunción esencial y consustancial a la institución.En efecto, en relación a este último aspecto, el Consejo de Estado, en supreceptivo Dictamen, de 19 de julio de 2001, relativo al Anteproyecto de LeyOrgánica de Universidades, recuerda que, como señaló el TribunalConstitucional en su Sentencia 106/1990 (que reiteraba el contenido de lasSentencias 26/1987 y 55/1989), el derecho a la autonomía universitaria queproclama el art. 27.10 de la Constitución encuentra su razón de ser en laprotección de la libertad académica, en su manifestación de libertad deenseñanza, estudio e investigación frente a todo tipo de injerencias externas,de manera que, en todo caso, la libertad de ciencia quede garantizada, tanto ensu vertiente individual como institucional, entendida ésta, además, como lacorrespondiente a cada Universidad en particular. Así lo ha reiterado másrecientemente la STC 75/1997, en la que, además, se añade que la autonomíauniversitaria es la dimensión institucional de la libertad académica paragarantizar y completar su dimensión personal, constituida por la libertad decátedra.Por otra parte, la autonomía de las Universidades no solamenteencuentra los límites naturales en la circunstancia de que ningún derecho esilimitado en sí mismo, sino también, y de manera incluso más amplia, en laremisión que en la Constitución se contiene a favor de la configuración que dedicha autonomía debe realizar el legislador.Así, la Ley Orgánica 11/1983, de Reforma Universitaria, fueprecisamente la norma que configuró el alcance de la autonomía de lasUniversidades, fijando cuál era su contenido y cubriendo de esta manera laEl derecho fundamental a la autonomía universitaria en la legislación española actual3reserva de ley orgánica prevista en este aspecto por el artículo 81 de laConstitución.La LRU supuso, pues, la devolución de la libertad y de la autonomía a laUniversidad después del periodo de discriminaciones a parte del profesorado eimposiciones por parte del Poder que se produjeron durante el régimen dedominación franquista.La Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades (LOU enadelante), ha venido a sustituir a la anterior contando precisamente con elmismo objetivo (aunque con una regulación distinta); es decir, entre otrosaspectos, configurar la autonomía de las Universidades.El estudio de la autonomía universitaria como derecho fundamental, contodas las consecuencias que esto conlleva, y el análisis crítico de lasmanifestaciones de esta autonomía, tal como vienen reconocidas en la LeyOrgánica 6/2001, constituyen el objeto de este trabajo.1.2. Configuración de la autonomía universitaria como elementoinescindible de la libertad académicaDebemos comenzar señalando que el artículo 2.3 de la LOU estableceque “la actividad de la Universidad, así como su autonomía, se fundamentan enel principio de libertad académica, que se manifiesta en las libertades decátedra, de investigación y de estudio”. De esta forma se concreta endisposición normativa la idea del propio Preámbulo de esta ley, que enunciaque “la Constitución consagró la autonomía de las Universidades y garantizó,con ésta, las libertades de cátedra, de estudio y de investigación, así como laautonomía de gestión y administración de sus propios recursos”.El siguiente apartado del mismo artículo completa el carácter de laautonomía universitaria como elemento inescindible de la libertad académica alespecificar que “la autonomía universitaria exige y hace posible que docentes,investigadores y estudiantes cumplan con sus respectivas responsabilidades,en orden a la satisfacción de las necesidades educativas, científicas yprofesionales de la sociedad, así como que las Universidades rindan cuentasdel uso de sus medios y recursos a la sociedad”.El Tribunal Constitucional, con una confesada aceptación de lo queconsidera, tal como Meilán Gil1 recuerda, “opinión común entre los estudiososdel tema”, ya había ligado la autonomía de las Universidades a la “libertadacadémica”. Así se expresa en la STC 26/1987 en la que señala que “laautonomía universitaria tiene como justificación asegurar el respeto a la libertadacadémica, es decir, a la libertad de enseñanza y de investigación”.Ligazón previsible si recordamos que la LRU, en el Preámbulo y en elartículo 2.1, ya señalaba que la autonomía universitaria se fundamenta “en elprincipio de libertad académica, que se manifiesta en las libertades de cátedra,de investigación y de estudio”.La formulación de una libertad académica que engloba las otraslibertades revela que el legislador entendía que esta libertad es más amplia quela libertad de cátedra que se reconoce expresamente como derecho en elartículo 20,1,c) CE.Más exactamente, en la anteriormente citada sentencia se precisa que“la autonomía es la dimensión institucional de la libertad académica que1 MEILAN GIL, J. L. ( 1999) “La autonomía universitaria desde una perspectiva constitucional” enAnuario da Facultade de Dereito da Universidade da Coruña nº 3. A Coruña, Pág.380.El derecho fundamental a la autonomía universitaria en la legislación española actual4garantiza y completa su dimensión individual, constituida por la libertad decátedra. Ambas sirven para delimitar ese “espacio de libertad intelectual” sin elcual no es posible “la creación, desarrollo, transmisión y crítica de la ciencia, dela técnica y de la cultura” (artículo 1,2,a) de la LRU) que constituye la últimarazón de ser de la Universidad”.El Tribunal Constitucional parece, pues, identificar parcialmente libertadacadémica y libertad de cátedra al considerar que la dimensión individual de lalibertad académica es la libertad de cátedra: “esta vinculación entre las dosdimensiones de la libertad académica explica que una y otra aparezcan en laSección de la Constitución consagrada a los derechos fundamentales ylibertades públicas, aunque sea en artículos distintos: la libertad de cátedra enel 20,1,c) y la autonomía de las Universidades en el 27,10”.Hay, pues, un “contenido esencial” de la autonomía universitaria queestá formado por todos los elementos necesarios para el aseguramiento de lalibertad académica.Esta doctrina se reitera en sentencias posteriores como la STC 55/1989en la que se explicita como fundamento de la autonomía “la protección de estaslibertades –de enseñanza, estudio e investigación- frente a todos los poderespúblicos”.García de Enterría2, en esta misma línea, afirma que “la autonomíauniversitaria quiere decir, en primer término, libertad de los docentes paraponer en cuestión la ciencia recibida, para investigar nuevas fronteras de locognoscible, para transmitir versiones propias de la ciencia...La autonomíauniversitaria es, pues, en primer término, libertad de ciencia e incorporación deesa libertad en el proceso formativo...La autonomía universitaria hace, pues,referencia inicial a la autonomía crítica y enseñante del docente”.Carro3, refiriéndose al sistema universitario alemán, entiende tambiénque el derecho a la libertad de la ciencia despliega consecuencias sobre laorganización de la universidad. Por eso, la libertad de la ciencia, desde laperspectiva institucional, significa sencillamente un derecho a la autonomíauniversitaria, mientras que el aspecto individual es el que protege alinvestigador, frente a toda injerencia.En la doctrina italiana se encuentra también esta relación entre libertadacadémica y autonomía universitaria. Muso4 señala que “la atribución de laautonomía está en directa relación con la tutela de la libertad de enseñanza yde investigación científica, libertad esta última específicamente ligada a laactividad de los institutos de instrucción superior: por esto, aquélla no es otracosa que el típico instituto de garantía sobre el plano institucional de estaslibertades”.Palma5 extrae de esta relación interesantes consecuencias. Señala esteautor, refiriéndose al sistema italiano, que la autonomía universitaria es una2 GARCÍA DE ENTERRÍA, E. (1988) “La autonomía universitaria” en Revista de AdministraciónPública, nº117, Pág. 12 y sgs.3 CARRO, J.L. (1976) Polémica y Reforma Universitaria en Alemania (libertad científica, cogestión y“numerus clausus”). Madrid, Pag. 58 y sgs.4 MUSO, S. (1961) Lo stato di cultura nella Costituzione italiana. Nápoles, Pág.66.5 PALMA, B. (1983) L’universitá fra accentramento ed autonomia. Urbino, Pág.188 y sgs. De estarelación existente entre libertad académica y autonomía universitaria Palma concluye que “no pareceaventurado retener que la comunidad universitaria es titular de un derecho de libertad de ciencia y deenseñanza distinto del mismo derecho que se reconoce singularmente a cada docente. Y es justamente dela exigencia de tutelar esa libertad de la institución universitaria, esto es, aquella libertad de elaborarEl derecho fundamental a la autonomía universitaria en la legislación española actual5fórmula organizativa de la Administración Pública prevista por el constituyentecomo garantía de la libertad de enseñanza. Debe articularse de modo queproteja al docente no sólo frente a los poderes públicos y los sujetos externosen general sino, también frente a los mismos órganos de gestión de laUniversidad. Por eso, la autonomía universitaria desenvuelve su función degarantía, prioritariamente, en la tutela de la autodeterminación de loscontenidos científicos y de las posiciones críticas de la entera comunidaduniversitaria.1.3 Concepto de autonomía universitaria: el derecho a la autonomíauniversitaria en los términos que la ley establezcaEl artículo 27,10 de la Constitución “reconoce la autonomía de lasUniversidades en los términos que la ley establezca”. La insuficienteexplicitación, a nivel constitucional, del contenido, alcance y límites de laautonomía universitaria propició que la doctrina6, en los años previos a laaprobación de la LRU, asimilara la autonomía de la Universidad a la autonomíaadministrativa de los entes locales, con lo que podría aplicarse por razones deanalogía la autonomía de los entes locales a las Universidades.Pero las Universidades no son elementos de la organización territorialdel Estado, no son entes territoriales. Además, la ubicación de la autonomía delas Universidades en la sección 1ª del capítulo 2º del título I de la Constitucióndedicada a los derechos fundamentales, constituye otra diferencia con laautonomía local. En opinión de Meilán7 habría que situarla “en la dirección,pero más allá, a causa precisamente de la autonomía, de la descentralizaciónpor servicios tal como se configuró inicialmente y no en la línea falsamentehomogeneizadora de la regulación de los organismos autónomos”.En este sentido, cabe recordar a Alegre8 cuando señala que sin perjuiciode reconocer que su principal virtualidad radica en consagrar y garantizar lalibertad científica o, más ampliamente, la libertad académica, comprensiva delas libertades de cátedra, de investigación y de estudio, la autonomíauniversitaria debe inscribirse en un fenómeno más amplio, el fenómenodescentralizador, que en el ámbito en cuestión puede explicarse así, con Prietode Pablo9: “la autonomía universitaria expresa un principio organizativo en elque se sintetiza una fórmula singular de articulación de las relaciones entre elpoder político y administrativo y las instituciones universitarias, que se traduceen el reconocimiento en beneficio de estas últimas de un amplio margen delibertad para la configuración de su organización y el desenvolvimiento de suactividad”.Autonomía universitaria y descentralización aparecen, pues, comotérminos correlativos. De ahí que no resulte sorprendente la aplicación queanalógicamente se ha efectuado de los elementos que integran doctrinalmentecríticamente el saber sin vínculos de ningún tipo, que nace la necesidad de reconocer a cada Universidaduna autonomía normativa que defina su identidad y su ordenamiento tanto frente al Estado como frente aotras Universidades”.6 Por todos, LEGUINA y ORTEGA, (1982) “Algunas reflexiones sobre la autonomía universitaria” enRevista Española de Derecho Administrativo nº 35, Pág. 553.7 Op. cit. Pág. 3728 ALEGRE ALVAREZ, J. M. (1986) “En torno al concepto de autonomía universitaria” en RevistaEspañola de Derecho Administrativo nº 51. Madrid, Pág. 374 y sgs.9 PRIETO DE PABLO, J. (1980) “Sobre la autonomía de las Universidades para la selección de suprofesorado” en Revista Española de Derecho Administrativo nº 27. Madrid, Pág. 641 y sgs.El derecho fundamental a la autonomía universitaria en la legislación española actual6la garantía institucional de las Entidades locales para configurar el núcleobásico o contenido esencial de la autonomía de las instituciones universitarias,en cuanto especies del género común de la descentralización administrativa.En este sentido, Magide10 la califica de “administración institucionalrepresentativa...perteneciente al grupo de organizaciones administrativas...cuyabase la constituye una universitas rerum y que se configuran alrededor de unosintereses colectivos a los que se reconoce, a través de la conformación de susórganos rectores, una cierta sustantividad, con lo que se aproximan a la nociónde las Corporaciones”.Galán Galán11 señala que el concepto moderno de autonomía implica lacapacidad de autonormación, poder de crear un propio ordenamiento jurídico, yde autodirección, capacidad que tiene el sujeto autónomo de tener unaorientación y dirección, política y administrativa, propia. Incluso se puedeentender que la capacidad de autodirección abarca dentro de su contenido lapotestad de autonormación.Asi pues, la noción de autonomía supone que para hacer efectiva laposibilidad de dotarse de una propia orientación y dirección, política yadministrativa, se atribuyen al sujeto autónomo una pluralidad de potestades,que incluyen la potestad normativa, pero no se agotan en ella.Pero la autonomía universitaria va más allá, alcanzando su sentido másintegrador en el marco de un Estado social y democrático de Derecho en elque, como ha destacado la STC 18/1984, la consecución de los fines de interésgeneral no es absorbida por el Estado.La autonomía universitaria supone, además, la existencia de un núcleode intereses propios –esencialmente indisponibles- y una garantíaconstitucional de la institución, que trataremos posteriormente.El precepto constitucional (art. 27.10) contiene, pues, tres elementosesenciales. En primer lugar, la autonomía se reconoce. Puede entenderse quese trata de algo que el constituyente consideró existente, inherente a la realidadde la institución universitaria, que no nace en virtud de la decisión del legisladorconstitucional, algo que le precede cronológicamente. A favor de esta tesis estáel cambio de redacción operado en el precepto que originariamente decía “laley regulará la autonomía de las Universidades”.En segundo lugar, como tendremos oportunidad de explicitarposteriormente, la autonomía se predica de cada Universidad, en singular, node la institución universitaria, entendida como idea o conjunto deUniversidades, siguiendo la doctrina sentada por la STC 26/1987.En tercer lugar, el citado precepto constitucional hace referencia a la leypara su desarrollo ordinario.Al entender el Tribunal Constitucional que la autonomía universitaria seconfigura como derecho fundamental, tal como estudiaremos en el siguienteapartado, sería de aplicación el artículo 53.1 CE: “sólo por ley que, en todocaso, deberá respetar su contenido esencial, podrá regularse el ejercicio detales derechos y libertades”. Por lo tanto esta reserva de ley se suma a laprevisión del artículo 27.10.La STC 26/1987 (f.j.4º) afirma que lo que la Constitución protege desdeel ángulo de la garantía institucional es el núcleo básico de la institución, lo cual10 MAGIDE HERRERO, M. (2001) Límites constitucionales a las Administraciones independientes.INAP, Madrid, Pág. 56.11 GALÁN GALÁN, A. (2001) La potestad normativa autónoma local. Atelier, Pág.66 y sgs.El derecho fundamental a la autonomía universitaria en la legislación española actual7no es sustancialmente distinto de lo protegido como derecho fundamental,puesto que reconocida la autonomía de las Universidades “en los términos quela ley establezca” lo importante es que el legislador orgánico no rebase odesconozca la autonomía universitaria mediante limitaciones o sometimientosque la convirtieran en mera proclamación teórica sino que respete el contenidoesencial que como derecho fundamental preserva el artículo 53.1 CE.En opinión de López-Jurado12, los razonamientos del TribunalConstitucional llevan a una explicación de la duplicación en la reserva de leydel siguiente tenor: la reserva del artículo 53.1 se vería modulada, rebajada, sise quiere por la del artículo 27.10 en el sentido de hacer posible una mayorconformación del contenido esencial. Para este autor, el término “se reconoce”utilizado por el artículo 27.10 es interpretado por el Tribunal Constitucional nosólo para deducir de él que nos encontramos ante un derecho fundamental sinoseñaladamente en el sentido de limitar la protección de esa autonomía a lostérminos en que la ley la establezca y a muy poco más.1.4. Naturaleza de la autonomía universitaria: ¿derecho fundamentalo garantía institucional?Además de conceptuar la autonomía de las Universidades como unaautonomía administrativa, cuyo objeto y finalidad consiste en garantizar unámbito de autodisposición sobre los asuntos e intereses propios de lacomunidad académica, es preciso señalar que nuestra Constitución ha optadopor incluir dicha autonomía dentro del catálogo de derechos fundamentales ylibertades públicas, colocando así el derecho de autonomía universitaria en elmás alto nivel de protección y garantía dispensado por la propia Constitución13.Es posible que la citada opción del constituyente no haya sidotécnicamente acertada14, pero es un dato insoslayable que ha de tomarsecomo punto de partida en toda exégesis sobre el contenido y alcance de laautonomía de las Universidades.El artículo 27 declara, en efecto, en su apartado 10, que “se reconoce laautonomía de las Universidades, en los términos que la ley establezca”. Lo quees tanto como decir que, dentro de esos términos legales, la libertad académicade los centros de enseñanza universitaria goza de la misma protecciónconstitucional que la otorgada a los demás derechos y libertades públicasfundamentales, incorporados a la sección 1ª del capítulo 2º del título I de laConstitución. Por lo tanto, la ubicación del artículo 27 CE ha servido de pie paracalificar la autonomía universitaria como un derecho fundamental y, por tanto,requerir su desarrollo por Ley Orgánica (art. 81.2) con la exigencia de mayoríareformada que la misma requiere y que encuentra una limitación en el respetodel “contenido esencial” del derecho (art. 53.1 CE), así como el procedimientode reforma agravado del artículo 168 CE Más aún, tal derecho fundamental essusceptible del amparo ordinario y constitucional (art. 53.2 CE y disposicióntransitoria 2ª.2 de la Ley Orgánica 2/1979 del Tribunal Constitucional).12 LÓPEZ-JURADO ESCRIBANO, F. (1991)La autonomía de las Universidades como derechofundamental. Civitas, Madrid, Pág. 121.13 LEGUINA VILLA, J. y ORTEGA ALVAREZ, L. (1982)“Algunas reflexiones sobre la autonomíauniversitaria” en Revista Española de Derecho Administrativo nº 35. Madrid, Pág. 550.14 De sorprendente y extraña ha sido calificada por NIETO,A. en su trabajo “Autonomía política yautonomía universitaria” en Revista del Departamento de Derecho Político, UNED, núm. 5, pág. 79.El derecho fundamental a la autonomía universitaria en la legislación española actual8Esta calificación fue la que aceptó finalmente el Tribunal Constitucional(STC 26/87, de 27 de febrero), zanjando una divergencia doctrinal entrequienes sostenían esta tesis15 y la de quienes optaban por configurar laautonomía como “garantía institucional”16.La propia interpretación literal del precepto constitucional ya avalaba latesis de la naturaleza de derecho fundamental (el sentido gramatical de laspalabras con que se enuncia –se reconoce- es más propio de la proclamacióna un derecho que el establecimiento de una garantía, tal como señala la STC26/1987), así como el proceso constituyente. De todos modos, el TribunalConstitucional, en la mencionada sentencia, acepta una cierta equivalencia encuanto a los efectos jurídicos de una y otra tesis: “derecho fundamental ygarantía institucional no son categorías jurídicas incompatibles o quenecesariamente se excluyan, sino que buena parte de los derechosfundamentales que nuestra Constitución reconoce constituyen tambiéngarantías institucionales, aunque, ciertamente, existan garantías institucionalesque, como por ejemplo la autonomía local, no están configuradas comoderechos fundamentales”.15 LEGUINA VILLA, J. y ORTEGA ALVAREZ, L. Op.cit.16 ALEGRE ALVAREZ, J. M. (1986) “En torno al concepto de autonomía universitaria” en RevistaEspañola de Derecho Administrativo nº 51. Madrid. Para este autor, se parte del reconocimientoconstitucional de la autonomía de las Universidades como una garantía institucional, esto es, “como unagarantía ofrecida por el texto constitucional de una institución jurídico-pública, línea que, desde las yaclásicas orientaciones de Smend y Schmitt, ha encontrado su más fecundo campo de aplicación en elterreno de la autonomía de los entes locales, una vez constatado que su originaria significación (el intentode configurar un ámbito de indisponibilidad del legislador ordinario sobre los derechos fundamentales, talcomo éstos se hallaban diseñados en la Constitución weimariana de 1919) ha quedado superada por lamás estricta garantía del denominado “contenido esencial” de las libertades públicas, hoy asumido por elartículo 53.1 de la Constitución española.La autonomía universitaria puede ser concebida, pues, como derecho fundamental y comogarantía institucional o, incluso, desde una perspectiva ecléctica, como manifestación de una dimensiónindividual-institucional. Es conocido que la construcción dogmática inicial de las garantíasinstitucionales, al menos en la versión ofrecida por C. Schmitt, excluía de su estructura el derechosubjetivo y la vía judicial. Era la institución en sí, en su sentido objetivo, la que resultaba preservada en sumisma existencia frente al propio legislador. La presencia adicional de un derecho individual resultaba, entodo caso, meramente accesoria y no consustancial al concepto de garantía institucional, lo cual, por otraparte, no obviaba la eventual incorporación a su estructura lógica de un derecho público subjetivo (decontenido individual o no, esto es irrelevante), tal y como, a propósito de la libertad científica, vino areconocer la doctrina alemana anterior a la Grundgesetz.Ahora bien, como reconoce Parejo al analizar la evolución actual de la categoría de la garantíainstitucional, ésta no puede identificarse con el reconocimiento de las libertades públicas, habida cuentaque las posiciones jurídicas activas que éstas garantizan se encuentran dotadas en la actualidad de unaprotección reforzada, constituida por la conocida teoría del “contenido esencial” (Wesensgehalt), superiora la que proporciona la mera garantía de la institución en cuanto tal, que por sí sola, y a diferencia de loque ocurre con los derechos fundamentales, no es actuable per se, inmediatamente. De ahí que,extrapoladas estas consideraciones generales al ámbito más específico de la autonomía universitaria,quepa afirmar que ésta no es para el constituyente español un derecho fundamental, ni por el sujeto de quese predica (las Universidades y no los ciudadanos), ni por su objeto (el contenido de la autonomíauniversitaria, y no ya su mero ejercicio, como señala el art. 53.1 de la Constitución, vendrá determinadopor la ley), ni, más decisivamente aún, por su propia finalidad institucional, a cuya preservación resultaajeno e innecesario el mecanismo de la dotación de un derecho subjetivo. De lo cual derivan importantesconsecuencias, tanto en el plano jurídico-formal como en el más trascendente de la protecciónjurisdiccional”.El derecho fundamental a la autonomía universitaria en la legislación española actual9Como señala Gallego Anabitarte17, fue esta sentencia la que dio lugar auna singular polémica sobre la garantía institucional dado que los recurrenteshabían planteado la cuestión de si el artículo 27.10 contenía un derechofundamental o una garantía institucional, inclinándose por lo primero con laconsecuencia de que la Ley debe respetar “el contenido esencial”. En cambio,el Abogado del Estado consideró que la fiscalización de la constitucionalidaddebía hacerse desde el punto de vista de la garantía institucional, de acuerdocon lo establecido por el Tribunal Constitucional en su sentencia 32/81, de 28de julio, referente a la Ley de Diputaciones Catalanas. La consecuencia de latesis del Abogado del Estado es que es “mucho mayor el poder conformador delas normas que regulan la institución si estamos ante una garantía institucionaly no ante un derecho fundamental”.Ante este planteamiento el Tribunal Constitucional declara que losderechos fundamentales y las garantías institucionales no son categoríasjurídicas incompatibles o que necesariamente se excluyan, pues considera quelo que se protege con éstas no es sustancialmente distinto de lo protegidocomo derecho fundamental. Pues, según este autor18, lo importante es que ellegislador, tanto si se hubiera considerado la autonomía universitaria comogarantía o como derecho, no la rebase o desconozca con limitaciones osometimientos que “la conviertan en una proclamación retórica”19.Pero al plantearse la cuestión ante el Tribunal afirmando que según seala autonomía universitaria derecho fundamental o garantía institucional labarrera para el legislador sería más o menos flexible, el Tribunal Constitucionalse vió obligado a decidirse y calificar la autonomía universitaria como derechofundamental.En fin, sigue diciendo el Tribunal Constitucional, “como las partesmarcan las diferencias entre uno y otro concepto como barrera más o menosflexible de disponibilidad normativa sobre la autonomía universitaria, es precisoafirmar que ésta se configura en la Constitución como un derechofundamental”. Esta es, por tanto, y al margen de ciertas ponderaciones previasy de algún voto particular discrepante20, la doctrina del Tribunal Constitucionalen este punto: la autonomía universitaria es un derecho fundamental.17 GALLEGO ANABITARTE, A. (1994) Derechos fundamentales y garantías institucionales: análisisdoctrinal y jurisprudencial (Derecho a la educación; autonomía local; opinión pública). Civitas, Madrid,Pág. 120. Para un estudio profundo sobre esta distinción, ver también BAÑO LEÓN, J. Mª. (1988) “Ladistinción entre derecho fundamental y garantía institucional en la Constitución española” en RevistaEspañola de Derecho Constitucional nº 24. Madrid,; y JIMÉNEZ-BLANCO, A. (1991) “Garantíasinstitucionales y derechos fundamentales en la Constitución” en Estudios sobre la Constitución española.Homenaje al Profesor Eduardo García de Enterría. Tomo II. Civitas. Madrid.18 Op. cit.Pág.122.19 STC 26/87, f.j.4º.20 Voto Particular de Díez Picazo quien entiende que “el 27.10 contiene una garantía institucional que esuna regla organizativa o una directriz del funcionamiento de las universidades y que por consiguiente, lalibertad de configuración del legislador es en este punto mayor que la que puede tener cuando regula elejercicio de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, como por lo demás pone de relieve laletra del precepto al decir que se reconoce la autonomía de las universidades en los términos que la Leyestablezca”.En contra, el Voto Particular de Rubio Llorente quien entiende que “la idea que subyace a esta erradaelaboración teórica es, aparentemente, la de que el núcleo esencial o reducto indisponible para ellegislador es más rígido o resistente en los derechos fundamentales que en las garantías institucionales,idea que no es, desde luego, ni evidente, ni de general aceptación, pues las garantías institucionales...noson, en la doctrina que establece estas distinciones sino variedades de los derechos fundamentales...”.El derecho fundamental a la autonomía universitaria en la legislación española actual10Según Oliver21, el Tribunal Constitucional define la autonomíauniversitaria en nuestro sistema constitucional como un derecho fundamentalen base a cuatro argumentos o consideraciones: a) el argumento del locus,ubicación o encuadramiento; b) el argumento gramatical; c) el argumento de lavoluntad del constituyente; y d) el argumento teleológico o finalista. Veamos,brevemente, estas cuatro líneas argumentales utilizadas por el Tribunal en surazonamiento.a) El argumento del locus, ubicación o encuadramiento. En primer lugar,el Tribunal Constitucional conceptúa la autonomía universitaria como underecho fundamental en atención a su reconocimiento en la sección primeradel capítulo segundo del título primero, que recoge, según indica su rúbrica, losderechos fundamentales y las libertades públicas.b) El argumento gramatical. Según el Tribunal Constitucional tambiéncabe aducir en favor de la tesis de que la autonomía universitaria es underecho fundamental, los términos utilizados en la redacción del artículo 27.10,más en concreto “el sentido gramatical de las palabras con que se enuncia” laautonomía universitaria –“se reconoce”-; fórmula que es más propia “de laproclamación de un derecho que del establecimiento de una garantía”. Estecriterio interpretativo tiene un sólido fundamento en el artículo 3.1 del CódigoCivil, de acuerdo con el cual las normas se interpretarán según el sentidopropio de sus palabras.c) El argumento de la voluntad del constituyente22. En tercer lugar, elTribunal Constitucional afirma que la interpretación de la autonomía21 OLIVER ARAUJO, J. (1991) “Alcance y significado de la “autonomía universitaria” según la doctrinadel Tribunal Constitucional” en Revista de Derecho Político nº 33. Madrid, Pág. 84.22BENEYTO BERENGUER, R. (1998) en “La autonomía universitaria como derecho de configuraciónlegal: a propósito de las Sentencias del Tribunal Constitucional 187/1991 y 155/1997” en Cuadernosconstitucionales de la Cátedra Fadrique Furió Ceriol nº 22 y 23.Valencia, Pág. 223 nos recuerda que elart. 28.10 del Anteproyecto de texto constitucional (que luego sería el 27.10 de la Constitución) ofrecía lasiguiente escueta redacción: “La ley regulará la autonomía de las universidades”.El anteproyecto había sido elaborado por la ponencia elegida en el seno de la ComisiónConstitucional provisional, creada por acuerdo del Congreso del día 27 de julio de 1977. El 24 dediciembre de 1977 el Presidente el Congreso de los Diputados, Fernando Álvarez de Miranda, ordenó lapublicación del Anteproyecto y declaró abierto el plazo de presentación de enmiendas. Concluido por laPonencia designada al efecto el estudio de las presentadas, respecto al art. 28.10 su Informe rezabatextualmente: “Conforme a la propuesta de la enmienda nº 131 del Grupo de la Minoría Catalana, laPonencia da una nueva redacción a este apartado, aceptando también las enmiendas nº 65 de la Sra.Fernández España y nº 588 del Sr. Soler Valero. La redacción es la siguiente: ’10. Se reconoce laautonomía de las universidades en los términos que la ley establezca.’”.La enmienda nº 131, presentada por el Grupo Parlamentario de la Minoría Catalana, habíapropuesto la siguiente redacción: “10. Se reconoce la autonomía de las universidades, en los términos quela ley establece”. Según dicho Grupo Parlamentario, en la redacción del anteproyecto la autonomía de lasuniversidades no se reconocía como un derecho y quedaba simplemente supeditada a la medida en quequisiera reconocerse por ley. En la enmienda nº 65, se proponía la siguiente redacción: “10. Se reconocela autonomía de las universidades, en los términos que la ley establezca”. La razón que aducía el GrupoParlamentario de Alianza Popular era que el estilo utilizado en el anteproyecto era más propio de unadisposición transitoria que de un texto constitucional. Finalmente, la enmienda nº 588, del GrupoParlamentario de Unión de Centro Democrático, proponía el siguiente texto sustitutivo: “10. Se reconoceel derecho a la autonomía de las Universidades, el cual será regulado por la Ley”. Según el grupofirmante, el texto del anteproyecto regulaba la autonomía universitaria como algo instrumental que habíade ser “concedido” para mejor funcionamiento de la institución universitaria, y con el nuevo texto sepretendía sustantivizar el derecho a la autonomía universitaria y que así se reconociese en la Constitución,ya que era el único camino para la superación de la profunda crisis de la Universidad española.El derecho fundamental a la autonomía universitaria en la legislación española actual11universitaria como un derecho fundamental se refuerza con el análisis de laevolución del precepto constitucional (art. 27.10) a lo largo del iterconstituyente, la cual pone de relieve –afirma el Tribunal- “que losconstituyentes tuvieron plena conciencia del alcance que suponía elreconocimiento de la autonomía de las Universidades como un derecho”.d) El argumento teleológico o finalista. El Tribunal Constitucional afirmafinalmente que a la misma conclusión –la autonomía universitaria como underecho fundamental- conduce el análisis del “fundamento y sentido” de dichaautonomía. Como ha destacado el Tribunal en la Sentencia 26/1987, y harecordado en la Sentencia 55/1989, el fundamento último o justificación de laautonomía universitaria hay que buscarlo en el respeto a la libertad académica,que se concreta en las libertades de enseñanza, estudio e investigación; y latutela de estas libertades frente a las “injerencias externas”, que principalmenteprocederán de los poderes públicos, constituye la razón de ser de dichaautonomía. Más exactamente, “la autonomía es la dimensión institucional de lalibertad académica que garantiza y completa su dimensión individual,constituida por la libertad de cátedra. Ambas sirven para delimitar ese espaciode libertad intelectual sin el cual no es posible la creación, desarrollo,transmisión y crítica de la ciencia, de la técnica y de la cultura, que constituye laúltima razón de ser de la Universidad. Esta vinculación entre las dosdimensiones de la libertad académica explica que una y otra aparezcan en lasección de la Constitución consagrada a los derechos fundamentales ylibertades públicas, aunque sea en artículos distintos: la libertad de cátedra enel 20.1.c) y la autonomía de las Universidades en el 27.10”.Concluimos señalando con Leguina23 que “ciertamente, no hay unaincompatibilidad radical entre estos dos modos de entendimiento de laautonomía universitaria”, porque si se contempla la Universidad comoinstitución, cuya existencia está directamente garantizada por la propia normafundamental, el núcleo básico de esta garantía, según el artículo 27.10,consistiría en preservar su autonomía frente a injerencias del legislador quehicieran irreconocible la imagen que de la misma tiene la sociedad española denuestros días. Y si se considera la autonomía de las universidades como underecho fundamental, lo que importa es que el legislador respete el contenidoesencial de tal derecho fundamental. Por consiguiente, núcleo básico de lainstitución universitaria y contenido esencial del derecho fundamental a laautonomía de las Universidades comparten, en cuanto categorías jurídicasconstitucionales, la misma función y persiguen idéntica finalidad, consistente enpreservar un ámbito de potestades o facultades propias de las Universidadesfrente a intromisiones o limitaciones externas, ámbito éste que efectivamente laConstitución reconoce y, por consiguiente, garantiza al propio tiempo.Sin embargo, prosigue este autor, dado que el Tribunal Constitucional noactúa de oficio, sino a requerimiento de las partes, y puesto que éstas, en elrecurso que dio lugar a la STC 26/87, lo obligaron, en cierto modo, a inclinarsepor una de las tesis expuestas, sobre todo porque ambas partes, apoyadasrígidamente en una y otra concepción de la autonomía universitaria, manteníaninterpretaciones y extraían consecuencias muy distintas de los textossometidos a enjuiciamiento constitucional, es por lo que, en esta tesitura, el23 Op. cit. Pág. 1200.El derecho fundamental a la autonomía universitaria en la legislación española actual12Tribunal Constitucional se pronunció claramente a favor de la tesis según lacual se consagra la autonomía universitaria como un auténtico derechofundamental.Tal vez, pues, en el fondo de esta tesis “late la idea de que cuando lostextos normativos, y de modo singular las normas constitucionales, se apartande las categorías dogmáticas al uso, son éstas las que deben revisarse para suadaptación a los textos, y no a la inversa”24.Debido a la configuración de la autonomía universitaria como underecho, en lo relativo a sus garantías de protección, se pueden extraer estascinco consecuencias: a) hay un contenido esencial de la autonomíauniversitaria; b) la normativa de desarrollo deberá adoptar la forma de leyorgánica (reserva de ley orgánica); c) existe la posibilidad de interponer elrecurso de amparo, ordinario y constitucional, para defender el derecho a laautonomía universitaria; d) se prohíben los decretos legislativos y los decretosleyesen el ámbito de la autonomía universitaria; y e) deberá seguirse elprocedimiento superrígido de reforma constitucional para modificar el preceptoque reconoce el derecho a la autonomía universitaria.Resumiendo estas cinco consecuencias puntuales, se puede afirmar quela consecuencia básica que se deriva de conceptuar la autonomía universitariacomo un derecho fundamental es que dicha autonomía gozará, a todos losniveles y con todos los efectos, de una protección privilegiada; siéndole deaplicación el conjunto de resortes o mecanismos garantizadores y protectoresde las posiciones jurídicas que constituyen los derechos fundamentales y laslibertades pública. Con este conjunto de mecanismos tutelares se pretendedotarles de una especial solidez, evitando injerencias contrarias al Estadodemocrático de Derecho.1.5. El sujeto del derecho a la autonomía universitariaSegún ha precisado el Tribunal Constitucional, en la ya referidaSentencia 26/87 (f.j. 4º), la autonomía se otorga “a cada Universidad enparticular y no al conjunto de las mismas”, tal como se desprende del tenorliteral del artículo 27.10 de la Constitución (“se reconoce la autonomía de lasUniversidades”), del artículo 3.1 de la Ley de Reforma Universitaria y delartículo 2.1 de la Ley Orgánica de Universidades, ambos con el mismo tenorliteral (“Las Universidades están dotadas de personalidad jurídica y desarrollansus funciones en régimen de autonomía y de coordinación entre todas ellas”).Como señala López-Jurado, la autonomía viene referida a cadaUniversidad singular y no a la institución universitaria como tal. Señala esteautor que “los modos de referirse al fenómeno no contribuyen a clarificar elproblema, ya que -en modo ciertamente genérico- se habla de autonomíauniversitaria (así se expresa el Tribunal Constitucional repetidas veces), siendomás preciso hablar de autonomía de las Universidades como hace nuestraConstitución o, también, de autonomía de cada Universidad. En los modos dedecir se confunden aspectos que son relevantes y de los que cabe extraerconsecuencias concretas” 25.24 Op. cit. Pág. 1200.25 Op. cit. Pág. 42. También nos recuerda este autor que la Constitución italiana habla de Universidades,en plural, igual que la Constitución española. Es opinión pacífica en la doctrina italiana que la autonomíaviene referida por la Constitución a cada Universidad.El derecho fundamental a la autonomía universitaria en la legislación española actual13El reconocimiento de la personalidad jurídica de cada Universidad (art.2.1 de la LOU) es una condición necesaria para ello, aunque no suficiente,como demuestra tal reconocimiento en la legislación preconstitucional.En coherencia con la doctrina de que la autonomía universitaria sereconoce a cada universidad en particular, el Tribunal Constitucional, en la yamencionada Sentencia 26/87, ha afirmado que la titularidad del derechofundamental a la autonomía universitaria reconocido en la Constitucióncorresponde a cada Universidad individualmente considerada; entendida “en susentido más estricto o indispensable: como comunidad universitaria” o, lo quees o mismo, “como el conjunto de docentes, investigadores y estudiantes que,en cada institución universitaria, ejercen la libertad académica que se concretaen la docencia, la investigación y el estudio”.Atribuir la titularidad del derecho a la autonomía universitaria a lacomunidad universitaria no significa un desplazamiento de dicha titularidad,“sino una identificación o hipótesis de la Universidad como institución con suelemento personal indispensable o insustituible: su propia comunidadacadémica”.Una opinión contraria es la que mantienen los Magistrados Diez Picazo,Rubio Llorente y Latorre en sus votos particulares emitidos en la citada STC26/1987: la autonomía como derecho fundamental “tendrá que predicarse de laUniversidad en su conjunto, considerada como persona jurídica, sin que puedasituarse dentro de ella, en un ámbito más reducido como es el de la comunidaduniversitaria”, por otra parte “carente de personalidad jurídica”.En la propia LRU, comunidad universitaria no se identificaba conUniversidad. Bastaba leer el artículo 14, que se refería al Consejo Social,definiéndolo como órgano de participación de la sociedad en la Universidad. Supárrafo 3 se refería a la representación de los intereses sociales –la sociedad-(tres quintas partes) representantes que no podrán ser miembros de lacomunidad universitaria.La STC 26/1987, al declarar inconstitucionales los originarios artículos39,1 y 47,3 de la LRU explícita la diferencia y las consecuencias: dado que larepresentación minoritaria en el Consejo corresponde a la comunidaduniversitaria no puede atribuirse al Consejo Social “decisiones propias de laautonomía universitaria”, como serían la minoración o cambio de denominacióno categoría de una plaza de funcionarios docentes y modificación de plantillas.El Tribunal Constitucional manifiesta, en opinión de Meilán26, unacontradicción. Para evitar la injerencia del Consejo Social en la provisión deplazas de profesorado ha de afirmar que ello va en contra de la autonomíauniversitaria que se atribuiría a la comunidad universitaria. Pero, de otra parte,no sostiene que ésta sea el sujeto de la autonomía, sino la Universidad, de laque forma parte el Consejo Social como uno de sus órganos.La solución podría venir de considerar que la autonomía de laUniversidad contiene una serie de facetas que afectan a diferentes órganos.Así podría entenderse que en los supuestos contemplados en la citada STC26/1987 fuese inconstitucional la intervención del Consejo Social, pero que nolo es su participación para la creación o supresión de centros.26 Op.cit. Pág.375.El derecho fundamental a la autonomía universitaria en la legislación española actual14Por lo tanto, hacer recaer la titularidad de este derecho en la comunidaduniversitaria no impide que la Universidad, en cuanto persona jurídica, estéformada por órganos en los que se integran personas ajenas a dichacomunidad académica, pero es imprescindible que esta presencia no limite “lalibertad académica de quienes colectiva e institucionalmente ejercen ladocencia, la investigación o el estudio”27.En ese mismo sentido, conviene apreciar la dudosa constitucionalidaddel artículo 15.2 LOU, que establece que “el Consejo de Gobierno estaráconstituido por el Rector, que lo presidirá, el Secretario General y el Gerente yun máximo de cincuenta miembros de la propia comunidad universitaria. Deéstos, el 30 por ciento será designado por el Rector; el 40 por ciento elegidopor el Claustro, de entre sus miembros, reflejando la composición de losdistintos sectores del mismo, y el 30 por ciento restante elegido o designado deentre Decanos de Facultad, Directores de Escuela y Directores deDepartamento e Institutos Universitarios de Investigación, según establezcanlos Estatutos. Además, serán miembros del Consejo de Gobierno, tresmiembros del Consejo Social, no pertenecientes a la propia comunidaduniversitaria”.Pues, según la doctrina del Tribunal Constitucional (STC 26/87, f.j.9º), laincorporación de miembros ajenos a la comunidad universitaria en el núcleomismo donde se toman las decisiones más importantes de la vida académica,el Consejo de Gobierno28, podría entenderse como contraria al contenidoesencial del derecho a la autonomía universitaria que incluye como uno de susprincipales componentes la autonomía política, tal como posteriormenteexpondremos.En el mismo sentido, pudiera pensarse que el nombramiento del gerente(art. 23 LOU) de común acuerdo entre el Rector y el Consejo Social, órganocompuesto mayoritariamente por miembros ajenos a la comunidaduniversitaria, vulneraría el derecho a la autonomía universitaria que, comotendremos ocasión de analizar, comprende la elección, designación y remociónde los órganos de gobierno y representación (art. 2.2 b) LOU).27 LEGUINA VILLA, J. “La autonomía universitaria en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional” enEstudios sobre la Constitución española. Homenaje al Profesor Eduardo García de Enterría. Tomo II.Pág. 1202.28 Cabe recordar que el artículo 15.1 LOU establece que “el Consejo de Gobierno es el órgano degobierno de la Universidad. Establece las líneas estratégicas y programáticas de la Universidad, así comolas directrices y procedimientos para su aplicación, en los ámbitos de organización de las enseñanzas,investigación, recursos humanos y económicos y elaboración de los presupuestos, y ejerce las funcionesprevistas en esta Ley y las que establezcan los Estatutos”.El derecho fundamental a la autonomía universitaria en la legislación española actual152. EL CONTENIDO DEL DERECHO FUNDAMENTAL A LAAUTONOMIA UNIVERSITARIA EN LA LEY ORGANICA DEUNIVERSIDADES2.1 Delimitación del contenido esencialEl Tribunal Constitucional afirma en su Sentencia 26/87 (f.j.4º) que existeun contenido esencial de la autonomía universitaria que está formado por todoslos elementos necesarios para el aseguramiento de la libertad académica.Leguina y Ortega29 afirman que, en primer término, la autonomíacomporta la existencia misma de la institución universitaria, esto es, laorganización del servicio público de enseñanza superior sobre el modeloinstitucional de las Universidades. En segundo lugar, éstas han de contar conórganos representativos de la comunidad universitaria (de cada Universidad yde la entera comunidad interuniversitaria) encargados de gestionar losintereses propios de la institución. En tercer lugar, las Universidades –cada unay en conjunto- han de disponer de las potestades administrativas necesariaspara llevar a cabo dicha gestión: en concreto, la autonomía postula elreconocimiento a la institución universitaria de potestad normativa oreglamentaria, de potestad organizativa, de potestad de personal y disciplinaria,de potestad de gasto o financiera y de potestad de programación. Potestadestodas ellas que las Universidades habrán de ejercer sin sujeción a controlesgenéricos o indeterminados de legalidad, ni, con mayor razón, a controles deoportunidad, que, caso de existir, las colocarían en una situación desubordinación jerárquica, incompatible con la autonomía constitucionalmentereconocida. Por el contrario, señalan los mencionados autores, resultaperfectamente conciliable con dicha autonomía la habilitación a laAdministración titular del servicio público universitario de controles de legalidadsobre materias concretas que, aun formando parte de la esfera de interesespropios de la comunidad universitaria, afectan también a los interesescolectivos de toda la sociedad.En definitiva, como puede observarse, el concepto de autonomíauniversitaria y su núcleo central inmune al legislador está íntimamentevinculado al concepto de interés propio de la comunidad universitaria, y elloporque, como ha declarado el Tribunal Constitucional en su Sentencia de 2 defebrero de 1981, “de acuerdo con la Constitución, la autonomía que garantizapara cada entidad lo es en función del criterio del respectivo interés”. Lo que nosignifica, claro está, que las potestades administrativas antes señaladas –quelas Universidades han de ostentar en todo caso como instrumentos jurídicosnecesarios a su condición de instituciones autónomas con intereses propioshayande ejercerse siempre en régimen de exclusividad. La autonomía postula,en efecto, el ejercicio de tales potestades en todas las materias que afecten ala esfera de intereses peculiares de las Universidades, pero no implica quedicho ejercicio sea en todos los casos del mismo nivel o intensidad: en lossupuestos de materias que afecten a intereses exclusivamente universitarios,las competencias de la Universidad habrán de ser, en efecto, exclusivas; entodos los demás supuestos en que, junto a intereses universitarios, entren en29 Op.cit. Pág.553.El derecho fundamental a la autonomía universitaria en la legislación española actual16juego otros intereses públicos, las competencias serán compartidas, segúndistintos niveles de intensidad.Por lo tanto, el contenido esencial de la autonomía universitaria exige, almenos, la posibilidad de autogobierno, de autonormación y autonomíafinanciera, así como la de desarrollar una propia línea docente einvestigadora30. Contenido esencial que, en virtud del artículo 27.10corresponde determinar al legislador.En la actualidad, esta legislación de cabecera es la Ley Orgánica deUniversidades (L.O. 6/2001, de 21 de diciembre).Dentro de ésta, el artículo 2, denominado precisamente “Autonomíauniversitaria”, es el que contiene el contenido esencial de la determinación legalde la autonomía31.Artículo 2. Autonomía Universitaria1.- Las Universidades están dotadas de personalidad jurídica y desarrollan susfunciones en régimen de autonomía y de coordinación entre todas ellas.Las Universidades privadas tendrán personalidad jurídica propia, adoptando alguna de lasformas admitidas en Derecho.Su objeto social exclusivo será la educación superior mediante la realización de las funciones alas que se refiere el apartado 2 del artículo 1.2. En los términos de la presente Ley, la autonomía de las Universidades comprende:a) La elaboración de sus Estatutos y, en el caso de las Universidades privadas, de suspropias normas de organización y funcionamiento, así como de las demás normas de régimeninterno.b) La elección, designación y remoción de los correspondientes órganos de gobierno yrepresentación.c) La creación de estructuras específicas que actúen como soporte de la investigacióny de la docencia.d) La elaboración y aprobación de planes de estudio e investigación y de enseñanzasespecíficas de formación a lo largo de toda la vida.e) La selección, formación y promoción del personal docente e investigador y deadministración y servicios, así como la determinación de las condiciones en que han dedesarrollar sus actividades.f) La admisión, régimen de permanencia y verificación de conocimientos de losestudiantes.g) La expedición de los títulos de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional yde sus diplomas y títulos propios.h) La elaboración, aprobación y gestión de sus presupuestos y la administración de susbienes.i) El establecimiento y modificación de sus relaciones de puestos de trabajo.j) El establecimiento de relaciones con otras entidades para la promoción y desarrollode sus fines institucionales.k) Cualquier otra competencia necesaria para el adecuado cumplimiento de lasfunciones señaladas en el apartado 2 del artículo 1.3. La actividad de la Universidad, así como su autonomía, se fundamentan en elprincipio de libertad académica, que se manifiesta en las libertades de cátedra, de investigacióny de estudio.30 PIÑAR MAÑAS, J.L. (1989) “El sistema institucional de investigación científica y la Universidad.Una aproximación al modelo español” en Revista de Administración Pública nº 118, Pág.160.31 A este precepto, puede aplicarse lo señalado por Latorre Segura, en su Voto Particular a la STC26/1987, cuando afirma que “la autonomía se reconoce en los términos que la ley establezca, pero elLegislador ha de respetar su contenido esencial del derecho a la autonomía (artículo 53.1 de laConstitución), contenido que viene reconocido en sustancia en el artículo 3.2 LRU”. En opinión deLÓPEZ-BORJA (op.cit. Pág.128.), se trata de un mecanismo sutil de elevación de rango, no ya de la ley,sino de una determinada parte de la misma que acaba teniendo, a los ojos del Tribunal Constitucional, unvalor reforzado. En el caso de la LOU estaríamos hablando de este artículo 2º 2.El derecho fundamental a la autonomía universitaria en la legislación española actual174. La autonomía universitaria exige y hace posible que docentes, investigadores yestudiantes cumplan con sus respectivas responsabilidades, en orden a la satisfacción de lasnecesidades educativas, científicas y profesionales de la sociedad, así como que lasUniversidades rindan cuentas del uso de sus medios y recursos a la sociedad.5. Sin perjuicio de las funciones atribuidas al Consejo de Coordinación Universitaria,corresponde a cada Comunidad Autónoma las tareas de coordinación de las Universidades desu competencia.Así pues, este artículo es el que recoge la definición legal de laautonomía, teniendo en cuenta que tanto ésta como toda la actividad de laUniversidad se fundamentan en el ya mencionado principio de libertadacadémica, que se manifiesta en las libertades de cátedra, de investigación yde estudio.Y teniendo en cuenta, también, que la autonomía universitaria exige yhace posible que docentes, investigadores y estudiantes cumplan con susrespectivas responsabilidades, en orden a la satisfacción de las necesidadeseducativas, científicas y profesionales de la sociedad, así como que lasUniversidades rindan cuentas del uso de sus medios y recursos a la sociedad.Así, la autonomía de las Universidades comprende:a) Autonomía normativab) Autonomía políticac) Autonomía académicad) Autonomía financiera2.2. La potestad de autonormación.Originariamente, los Estatutos de la Universidad plasmaban los criteriosque, impuestos por el rey o el papado fundadores, debían regir los destinos dela nueva institución. Hoy día el derecho a la autonomía universitaria sugiereinmediatamente la capacidad de autonormación.Esta se manifiesta de modo fundamental en la potestad que gozan lasuniversidades para elaborar sus Estatutos así como las demás normas derégimen interno, tal como señala el artículo 2.2.a) LOU. Constituye, pues, estapotestad el contenido primigenio de la autonomía universitaria32.Como señala la STC 55/1989, de 23 de febrero, relativa a los Estatutosde la Universidad de Santiago de Compostela, “se trata de una potestad deautonormación entendida como la capacidad de un ente –en este caso laUniversidad- para dotarse de su propia norma de funcionamiento o, lo que es lomismo, de un ordenamiento específico y diferenciado sin perjuicio de lasrelaciones de coordinación con otros ordenamientos en los que aquélnecesariamente ha de integrarse”.En este sentido, la STC 106/1990, de 6 de junio, ha subrayado que lacompetencia de las Universidades para elaborar sus propios Estatutos, comogarantía de la autonomía universitaria, no puede “desorbitarse ... hasta elextremo de configurarla como una facultad tan absoluta que venga a constituirobstáculo insuperable al ejercicio de las potestades que confieren laConstitución y, en su caso, los Estatutos de autonomía, al Estado y a lasComunidades Autónomas”.Como en toda norma, cabe distinguir en el procedimiento de creación delos Estatutos tres momentos o fases: elaboración, aprobación y vigencia.32 En el mismo sentido, la LRU en el artículo 3.2 de la LRU en el que se considera “la elaboración de losEstatutos y demás normas de funcionamiento interno” como una manifestación de la autonomía de lasUniversidades.El derecho fundamental a la autonomía universitaria en la legislación española actual181º Elaboración. La elaboración corresponde al Claustro Universitario entanto máximo órgano representativo de la comunidad universitaria, pues, talcomo señala el artículo 6.2 LOU, las Universidades públicas se regirán,además de por la Ley de su creación, por sus Estatutos, que han de serelaborados por ellas mismas.En ese sentido, la Disposición Transitoria Segunda, primer párrafo, de laLey Orgánica de Universidades establece que en el plazo máximo de seismeses a partir de la entrada en vigor de la LOU, cada Universidad procedería ala constitución del Claustro Universitario conforme a lo dispuesto en esta ley,para la elaboración de sus Estatutos.El Claustro Universitario elegido elaborará los Estatutos, de acuerdo conel procedimiento y con el régimen de mayorías que él mismo establezca, en elplazo máximo de nueve meses a partir de su constitución. Transcurrido esteplazo sin que la Universidad hubiere presentado los Estatutos para su controlde legalidad, el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma es el órganoencargado de acordar unos Estatutos en el plazo máximo de tres meses.Su reforma tendrá lugar de acuerdo con los procedimientos y mayoríasen ellos establecidos. Tal como señala Chaves, “por su condición de normaprimaria y fundamental que rige la vida de la Universidad requiere un alto gradode consenso dentro de la comunidad universitaria por lo que no abundan susmodificaciones” 33.2º Aprobación. La aprobación del texto definitivo de los Estatutoscorresponde, previo control de su legalidad, al Consejo de Gobierno de laComunidad Autónoma (art. 6.2 LOU).Si transcurriesen tres meses desde la presentación del proyecto deEstatutos al Gobierno regional sin que hubiese recaído aprobación expresa, seentenderán aprobados tácitamente, salvo que la Comunidad Autónomaestablezca un plazo distinto de aprobación.A la hora de ejercer el Gobierno su potestad de aprobación definitiva nopuede introducir modificaciones guiadas por planteamientos políticos o deoportunidad, tal como ha señalado la STC 26/87, que ha declarado, que elcontrol que el Gobierno autonómico ha de llevar a cabo es un control delegalidad; no cabe pues, un control de oportunidad ni conveniencia, ni siquierade carácter meramente técnico dirigido a perfeccionar la redacción de la normaestablecida.Por ello, ante resoluciones expresas del Gobierno autónomo quedenieguen o condicionen la aprobación del proyecto de Estatutos por motivosque vayan más allá del mero control de legalidad de los mismos, la Universidadafectada podrá interponer recursos ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y contra las sentencias resolutorias de los órganosjurisdiccionales de lo contencioso, podría interponerse un recurso de amparoante el Tribunal Constitucional por violación del derecho a la autonomíauniversitaria34.33 CHAVES GARCIA, J. R. (2001) La Universidad Pública al derecho y al revés. Evergráficas, LeónPág. 33.34 Ese fue el caso del recurso de amparo que en su día interpuso la Universidad de Santiago deCompostela contra el Decreto de la Junta de Galicia por el que se aprobaron sus Estatutos y que fueestimado parcialmente por el Tribunal Constitucional (STC 55/89).El derecho fundamental a la autonomía universitaria en la legislación española actual193º Vigencia. La publicación oficial del texto estatutario definitivamenteaprobado en el Boletín autonómico correspondiente, marca el inicio de suvigencia y consiguiente aplicación (art. 6.2 LOU)35.Su derogación total o parcial se producirá por la aprobación de unosnuevos Estatutos, o por su modificación puntual, o por la contradiccióninsalvable por vía interpretativa con leyes o reglamentos, dictados por el Estadoo la Comunidad Autónoma en uso de sus respectivas competencias.En lo relativo a la naturaleza jurídica de los estatutos, hay que señalarque, tal como ya hemos apuntado, los Estatutos de las Universidades, comomanifestación paradigmática del derecho a la autonomía universitaria, han deajustarse a lo establecido en la Ley. Por lo tanto, los preceptos estatutarios nopueden ir en contra de lo establecido en la LOU. Tienen como límite esta ley,pero, tal como ha señalado el Consejo de Estado36 no son en realidad normasdictadas en desarrollo de una ley, sino la plasmación de una potestadautónoma de autoordenación en los términos que permite la ley”.De esa característica, el Consejo de Estado ha deducido un principiofecundo: el de la legalidad de toda norma estatutaria “respecto de la cual quepaalguna interpretación legal”, en una formulación “proestatutaria”. El contraste delos Estatutos es la ley y sólo en el caso de que los Estatutos contengan unainterpretación frontalmente opuesta al contenido de la misma aquéllos seránilegítimos37.Es lo que sostiene la citada STC 55/89: “sólo puede tacharse de ilegalalguno de sus preceptos –de los Estatutos- si contradice frontalmente lasnormas legales que configuran la autonomía universitaria, y es válida todanorma estatutaria de la cual quepa alguna interpretación legal”.En el mismo sentido, la STC 75/97, de 21 de abril, cuando afirma que“los Estatutos, aunque tengan su norma habilitante en la LRU, no son, enrealidad, normas dictadas en su desarrollo: son reglamentos autónomos en losque se plasma la potestad de autoordenación de la Universidad en los términosque permite la Ley ... Los Estatutos se mueven en un ámbito de autonomía enque el contenido de la Ley no sirve sino como parámetro controlador o límite dela legalidad del texto”. Por eso, tal como señala la STC 130/91, de 6 de junio,corresponde a la autonomía de la Universidad la “decisión en aquellosaspectos que no son objeto de regulación específica en la Ley”38.35 Este mismo precepto ordena su publicación en el Boletín Oficial del Estado.36 Dictamen del Consejo de Estado nº 47.785, de 28 de mayo de 1985.37 MEILAN, op. cit. Pág. 377.38 En ese sentido, “la propia STC 55/1989, aunque de pasada, admite que los preceptos de la LRU puedenser desarrollados por el legislador –estatal o autonómico, según los casos- a propósito de las competenciasque la LRU atribuye al Consejo Social, respetando, en todo caso, la autonomía de la Universidad, que noes más que el reconocimiento implícito de la limitación establecida en el artículo 53.1 de la CE (respectode su contenido esencial) ya que se trata de un derecho fundamental del capítulo segundo del título I deaquélla.También el Tribunal Constitucional (STC 131/1996, de 11 de julio) admite que “comoexcepción” y “en ciertas circunstancias el gobierno puede regular por Real Decreto aspectos básicos deuna determinada materia”, y ha aplicado la doctrina en relación con el R.D. 557/1991, entendido como“complemento indispensable” de la LRU, como “complemento básico” para garantizar “un mínimocomún denominador en nivel de enseñanza de todas las Universidades” (número mínimo de enseñanzas aimpartir, nivel mínimo de las mismas, porcentajes mínimos de doctores y de profesorado con dedicaciónexclusiva o, como reconoce la STC 156/1994, de 23 de mayo, el número de profesores para constituir undepartamento). MEILAN, op.cit. Pág. 377 y sgs.El derecho fundamental a la autonomía universitaria en la legislación española actual20Carrillo, Ferret y Font39 sostienen, en relación al procedimiento deelaboración y aprobación de los estatutos universitarios que establece la LOUque la consideración de los Estatutos como reglamentos autónomos de los quese dota la propia Universidad no encaja del todo con la atribución de lasfacultades de elaboración por un lado, a las Universidades, y de aprobación porotro, a las Comunidades Autónomas. De entrada, la norma no quedaperfeccionada ni tiene eficacia ni vigencia hasta que no está aprobada por laComunidad Autónoma. Y esto implica, por otro lado, que recae en laUniversidad la carga de impugnar ante los Tribunales la resolución por la cualla Comunidad Autónoma deniega la aprobación en ejercicio del control de lalegalidad. Ante esto, habría que entender que la verdadera potestad deaprobación corresponde a las propias Universidades, como es propio de lasfacultades de autonormación de cualquier ente con autonomíaconstitucionalmente reconocida, sin perjuicio de la facultad de control delegalidad que se considera constitucionalmente admisible.Lo que sucede es que la relación entre la facultad de aprobación de losestatutos y la de control de legalidad puede articularse de una manera másclara y sin dar pie a confusiones sobre el alcance de esta última y su ejercicio sise articula bajo otro punto de vista. Aunque la solución prevista en la LRU, tal ycomo ha sido interpretada por el Tribunal Constitucional, y que ahora haadoptado también la LOU, no se ha entendido como contraria a la autonomíauniversitaria, la Constitución permite también otras fórmulas de articulación quepueden resultar más respetuosas aún con la autonomía universitaria.En concreto, frente a la técnica de la aprobación por la ComunidadAutónoma, aunque sólo sea como control de legalidad y con el mecanismo delsilencio positivo como última instancia, puede establecerse un mecanismo en elque la elaboración y aprobación de los Estatutos corresponda a las propiasUniversidades, las cuales tendrán que transmitir o comunicar los Estatutos yaaprobados a la Comunidad Autónoma a los efectos estrictos del control de sulegalidad.La consecuencia de esta opción es que la Comunidad Autónoma tendríaentonces un período para formular objeciones, siempre de legalidad, sobre lasque la Universidad tendría que pronunciarse en un lapso de tiempo breve (talvez con un quórum reforzado, o no).De no ser aceptadas dichasobservaciones, entonces la Comunidad Autónoma tendría que impugnar losEstatutos ante la Jurisdicción contencioso administrativa, sin perjuicio de que laUniversidad los hiciera publicar y adquiriesen plena vigencia y eficacia. Asípues, la impugnación tendría por objeto los Estatutos ya aprobados y vigentes,pero la Comunidad Autónoma podría hacer valer sus pretensiones desuspensión u otras medidas cautelares. En definitiva, el control de legalidadquedaría en el ámbito de los órganos jurisdiccionales, ejercitable a instancia dela Comunidad Autónoma y con un trámite previo de formulación de objecioneso requerimiento.Así, pues, en opinión de Carrillo, Ferret y Font, “la configuraciónconstitucional de la potestad de autoorganización de las Universidades a través39 CARRILLO, M.; FERRET I JACAS, J. y FONT I LLOVET, T. (2001) Dictamen sobre el proyecto deLey Orgánica de Universidades en relación con su incidencia en las competencias atribuidas a lascomunidades autónomas y con el principio de autonomía universitaria.21-IX-2001. Pág. 27 y sgs.El derecho fundamental a la autonomía universitaria en la legislación española actual21de la aprobación de sus Estatutos como reglamentos autónomos y elmantenimiento de un control de legalidad por parte de la Comunidad Autónomaque es admisible constitucionalmente, puede articularse de una manerabastante más respetuosa con la autonomía universitaria que la prevista en laLOU, en los términos anteriormente explicados”.2.3. La autonomia política de las universidadesLa Administración Pública universitaria posee una potestad doméstica,consistente en la facultad para diseñar a su antojo su propia estructura yaparato orgánico. Ello es consecuencia del mandato constitucional de laeficacia para el cumplimiento de sus fines (art. 103 CE) y del derechofundamental a la autonomía (art. 27.10 CE). Dispone, pues, de un ampliomargen de libertad a la hora de ejercer esta potestad de autoorganización,hasta el punto de que se sustrae prácticamente al control jurisdiccional, quepodrá adentrarse en aspectos formales o procedimentales, pero no en loscriterios de oportunidad o de fondo40.Pero este margen de libertad no es absoluto. Así, la LOU, en sus TítulosII y III, regula la estructura y el gobierno y representación de las universidades.Pero, en primer lugar, conviene hacer mención al Preámbulo de esta ley, en suapartado 3º en el que se señalan las principales novedades que aporta lamisma. Así, la LOU establece una nítida distinción entre las funciones degobierno, representación, control y asesoramiento, correspondiendo cada unade éstas a un órgano distinto en la estructura de la Universidad. Igualmente, serefuerzan los procesos ejecutivos de toma de decisiones por parte del Rector ydel Consejo de Gobierno, y se establecen esquemas de coparticipación ycorresponsabilidad entre sociedad y Universidad; para ello, respetando laautonomía de las Universidades, se completan las competencias del ConsejoSocial para que pueda asumir la supervisión de todas las actividades decarácter económico de la Universidad y el rendimiento de sus servicios.Se crea, como máximo órgano de gobierno universitario, el Consejo deGobierno que, presidido por el Rector, establecerá las líneas estratégicas yprogramáticas en los ámbitos de organización de las enseñanzas,investigación, recursos humanos y económicos. En este diseño, el Rector queejercerá la dirección, gobierno y gestión de la Universidad, será elegidodirectamente por la comunidad universitaria mediante sufragio universal, libre ysecreto. Otras novedades del marco normativo son la creación del Consejo deDirección, que asistirá al Rector en su actividad al frente de la Universidad, y dela Junta Consultiva, formada por miembros del mayor prestigio dentro de lacomunidad universitaria.El Consejo Social se configura como el órgano de relación de laUniversidad con la sociedad. A este órgano le corresponde la supervisión de laactividad económica de la Universidad y el rendimiento de los servicios, asícomo la aprobación de los presupuestos. Su regulación corresponde a la Leyde las Comunidades Autónomas. Estará constituido por personalidades de lavida cultural, profesional, económica y social que no podrán ser de la propiacomunidad académica, a excepción del Rector, Secretario General y Gerente.40 CHAVES, op. cit. Pág. 49.El derecho fundamental a la autonomía universitaria en la legislación española actual22Podemos resumir, pues, que la potestad organizativa ha sido calificadacomo elemento esencial de la autonomía universitaria por la STC 26/1987, de26 de febrero, entre otras; y, que, por su parte, la STC 106/1990, de 6 de junio,al permitir que el Estado y las Comunidades Autónomas intervengan en lasestructuras básicas universitarias, establece el límite de que con ese ejerciciono se impida a las Universidades su potestad normativa respecto de dichasestructuras, en cuya existencia previa encontramos su posibilidad de ejercicio.En consecuencia, una vez determinados por la LOU cuáles son loscentros y estructuras básicas de las Universidades en el artículo 7, la concretaconcepción de su organización interna tiene que ser objeto de libre regulaciónpor los Estatutos, tratándose, como es el caso de Facultades y Departamentos,de órganos de representación general. En este sentido, una excesivaregulación de estos centros podrían resultar contrarios a la autonomíauniversitaria en su vertiente de autoorganización.Conviene recordar que el artículo 2.2 c) LOU establece que la autonomíade las universidades comprende “la creación de estructuras específicas queactúen como soporte de la investigación y de la docencia”. Dentro de lavariedad existente en las universidades españolas de este tipo de estructuras,podemos distinguir los servicios administrativos (servicios de personal, asuntoseconómicos, alumnos, contabilidad, asesoramiento jurídico, control interno,servicio técnico y de mantenimiento, etc), los servicios asistenciales (serviciosde deportes, de información al estudiante, de extensión universitaria, derelaciones internacionales, de alojamiento: los Colegios Mayores, etc) y,fundamentalmente, los servicios de apoyo a la investigación y la docencia(servicio de biblioteca, de archivo, de informática, de publicaciones, de recursosaudiovisuales, de apoyo a la investigación, de transmisión de resultados, demicroscopía electrónica, etc).El Consejo de Estado41 nos recuerda que el Tribunal Constitucional, ensu Sentencia 156/1994, reconoció que si bien entra dentro del contenidoesencial de la autonomía universitaria la creación de estructuras específicasque actúen como soporte de la investigación y la docencia, “la citada potestadorganizativa de las Universidades comprende únicamente las estructuras quela LRU no considere básicas, quedando, por lo tanto, fuera de su ámbito, segúntenemos declarado en la Sentencia 55/1989, fundamento jurídico 6º, lacreación de estructuras organizativas básicas” (en el mismo sentido, Sentenciadel Tribunal Constitucional 106/1990).Hay que señalar, también, que el artículo 2.2 b) LOU establece que, enlos términos que señala la propia ley, la autonomía de las Universidadescomprende la elección, designación y remoción de los correspondientesórganos de gobierno y representación.Estos órganos vienen establecidos en el artículo 13 de esta ley, el cualseñala que los Estatutos de las Universidades públicas42 establecerán, comomínimo, los siguientes órganos de gobierno y representación:41 Dictamen de 19 de julio de 2001 en relación al anteproyecto de Ley Orgánica de Universidades.42 Respecto a los órganos de gobierno y representación de las Universidades privadas, el artículo 27 LOUestablece:“1. Las normas de organización y funcionamiento de las Universidades privadas establecerán sus órganosde gobierno y representación, así como los procedimientos para su designación y remoción.El derecho fundamental a la autonomía universitaria en la legislación española actual23a) Colegiados: Consejo Social, Consejo de Gobierno, ClaustroUniversitario, Junta Consultiva, Juntas de Facultad, de Escuela Técnica oPolitécnica Superior y de Escuela Universitaria o Escuela UniversitariaPolitécnica, y Consejos de Departamento.b) Unipersonales: Rector, Vicerrectores, Secretario General, Gerente,Decanos de Facultades, Directores de Escuelas Técnicas o PolitécnicasSuperiores, de Escuelas Universitarias o Escuelas Universitarias Politécnicas,de Departamentos y de Institutos Universitarios de Investigación.La elección de los representantes de los distintos sectores de lacomunidad universitaria en el Claustro Universitario, en las Juntas de Facultado Escuela, y en los Consejos de Departamento, se realizará mediante sufragiouniversal, libre, igual, directo y secreto. Los Estatutos establecerán las normaselectorales aplicables.Respecto a la representación de estos sectores, conviene destacar quela LOU (art. 46.2 d) ha previsto expresamente el derecho de los estudiantes aestar representados en los órganos de gobierno y representación de laUniversidad, así como la participación43 del personal de administración yservicios en sus órganos de gobierno y representación (art. 78).La determinación del contenido de esta representación le correspondefundamentalmente a los Estatutos de cada universidad, como unademostración de la capacidad autonormativa que se incluye en el derecho a laautonomía universitaria.Respecto a la falta de una referencia genérica explícita en el articuladode la LOU a la representación del personal docente e investigador contratado,estimo que debe interpretarse en el sentido de que se da por sobreentendida,igual que ocurre con el profesorado de los cuerpos docentes universitarios.2.4. La autonomia academica de las universidades2.4.1 Planes de estudioLa autonomía de las Universidades comprende, tal como establece, elartículo 2.2 d) LOU, la elaboración y aprobación de planes de estudio einvestigación44 y de enseñanzas específicas de formación a lo largo de toda lavida. El apartado g) de este artículo señala que también comprende laexpedición de los títulos de carácter oficial y validez en todo el territorionacional y de sus diplomas y títulos propios.2. Los órganos unipersonales de gobierno de las Universidades privadas tendrán idéntica denominación ala establecida para los de las Universidades públicas y sus titulares deberán estar en posesión del título deDoctor cuando así se exija para los mismos órganos de aquéllas”.43 No creo que se deba sacar ninguna interpretación del hecho de que respecto a los estudiantes se hablede representación y del personal de administración y servicios se hable de participación, dado que elartículo 78 LOU se titula Representación y participación.44 En ese sentido, el artículo 33 LOU establece:“1. Las enseñanzas para el ejercicio de profesiones que requieren conocimientos científicos, técnicos oartísticos, y la transmisión de la cultura son misiones esenciales de la Universidad.2. La docencia es un derecho y un deber de los profesores de las Universidades que ejercerán, con libertadde cátedra, sin más límites que los establecidos en la Constitución y en las leyes y los derivados de laorganización de las enseñanzas en sus Universidades.3. La actividad y la dedicación docente, así como la formación del personal docente de las Universidades,serán criterios relevantes, atendida su oportuna evaluación, para determinar su eficiencia en el desarrollode su actividad profesional”.El derecho fundamental a la autonomía universitaria en la legislación española actual24Pero el establecimiento de títulos universitarios que tengan carácteroficial y validez en todo el territorio nacional, así como las directrices generalesde los planes de estudios que deban cursarse para su obtención yhomologación, tal como establece la LOU (art. 34), serán establecidos por elGobierno, bien por su propia iniciativa, previo informe del Consejo deCoordinación Universitaria, o a propuesta de este Consejo.Estos títulos, que se integrarán en el Catálogo de Títulos UniversitariosOficiales que apruebe el Gobierno, serán expedidos en nombre del Rey por elRector de la Universidad en la que se hubieren obtenido.Sí les corresponde a las universidades, en cambio, como manifestaciónde su derecho a la autonomía, el establecimiento de enseñanzas conducentesa la obtención de diplomas y títulos propios, así como enseñanzas deformación a lo largo de toda la vida. Estos diplomas y títulos carecerán de losefectos que las disposiciones legales otorguen a los títulos mencionadosanteriormente.Y respecto a los títulos oficiales, le corresponde a las Universidades laelaboración y aprobación de los planes de estudios conducentes a la obtenciónde títulos universitarios de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional,con sujeción a las directrices generales establecidas, correspondientes aenseñanzas que hayan sido implantadas por las Comunidades Autónomas.En ese sentido, el Tribunal Constitucional, en la Sentencia 103/2001(f.j.4º), de 23 de abril, ha establecido que la LRU (también la LOU, añado) “haoptado, dentro del ámbito de configuración que concede el art. 27.10 CE, pordistinguir entre la autonomía universitaria en la elaboración y aprobación deplanes de títulos oficiales válidos en toda España (donde la autonomía seenmarca en las "directrices generales" dictadas por el Gobierno y se estableceun trámite de homologación) y de títulos o diplomas de cada Universidad,donde la Ley no impone el sometimiento a directrices ni a controles”.Un tema que suscita controversia es el alcance de la competencia delConsejo de Coordinación Universitaria en cuanto a homologación de planes deestudio. El artículo 149.1.30 de la Constitución española atribuye al Estadocompetencia exclusiva para regular las condiciones para la obtención,expedición y homologación de títulos académicos y profesionales. La validez aefectos profesionales de títulos académicos justifica y explica esa competenciaen esos casos. Como desarrollo de esa competencia en la normativauniversitaria, el Gobierno no sólo establece los títulos que tengan valor en todoel territorio nacional sino también “las directrices generales de los planes deestudio que deban cursarse para su obtención y homologación”, lo que fuerealizado reglamentariamente.El respeto a la autonomía de la Universidad, en relación con laelaboración y aprobación de sus planes de estudio, exige que la actuación delConsejo de Coordinación Universitaria en esta materia no rebase el ámbito dela legalidad y nunca consista en un control de oportunidad. De ahí que lasfacultades de “verificación” de la necesidad de la excepción sea una actividadde comprobación –de conocimiento- y no un juicio o valoración. De la mismanaturaleza es, consecuentemente, la facultad definitiva de homologación o deno homologación del plan de estudio elaborado por la Universidad. Más allá, elacuerdo del Consejo de Coordinación Universitaria no podrá pasar de una“sugerencia” o “recomendación”.El derecho fundamental a la autonomía universitaria en la legislación española actual25Respecto a este asunto, la STC 103/2001, de 23 de abril, ha entendidoque “conforme al tenor literal del art. 27.10 CE, la autonomía universitaria sereconoce "en los términos que la ley establezca", lo que significa que es underecho de estricta configuración legal (STC 187/1991, de 3 de octubre, FJ 3).Entre las posibles opciones de configuración legal, la LRU ha optado por dotaral derecho fundamental de autonomía universitaria de ciertas facultadesrelativas a la elaboración y aprobación de los planes de estudio.Continúa señalando esta sentencia (f.j.5º) que “no todos los posiblescontenidos de un plan de estudio están protegidos por igual por el derecho a laautonomía universitaria (art. 27.10 CE) configurada por la LRU. Ya hemosdicho en anteriores sentencias que la finalidad esencial del derecho a laautonomía universitaria se halla en la tutela de las libertades académicas: deenseñanza, de investigación y de estudio (SSTC 26/1987, de 27 de febrero, FJ4; 55/1989, de 23 de febrero, FJ 2; 106/1990, de 6 de junio, FJ 6; 187/1991, de3 de octubre, FJ 3). En coherencia con lo anterior debemos afirmar tambiénque las facultades de elaboración y aprobación de planes de estudio [que losarts. 3.2 f) y 29.1 LRU atribuyen a las Universidades] integran el derecho a laautonomía universitaria (art. 27.10 CE) básicamente en la medida en quesirven a las libertades académicas. De ahí resulta que no todos los contenidosposibles de los planes de estudio están relacionados por igual con el derecho ala autonomía universitaria”.El Tribunal Constitucional identifica distintos grados de intensidad delderecho a la autonomía universitaria, en relación con los diferentes contenidosde los planes de estudio. El derecho fundamental de autonomía universitaria semanifiesta con especial intensidad cuando se trata de fijar lo que debe serenseñado, estudiado e investigado; esto es, los contenidos de las materias oasignaturas que son objeto de la labor docente, discente e investigadora. Peroincluso aquí el derecho a la autonomía universitaria no es absoluto sino queencuentra su límite en la fijación, por el Estado, del bagaje indispensable deconocimientos que deben alcanzarse para obtener cada uno de los títulosoficiales y con validez en todo el territorio nacional (SSTC 187/1991, de 3 deoctubre, FJ 3; 155/1997, de 29 de septiembre, FJ 2).Menor aún es la intensidad del derecho fundamental a la autonomíauniversitaria en relación con la ordenación formal de los planes de estudioconducentes a títulos nacionales: tipología de materias; máximos y mínimos dedeterminadas clases de materias; ciclos de enseñanza; combinación deenseñanzas teóricas y prácticas.2.4.2 ProfesoradoEl artículo 2.2 e) LOU establece que “la selección, formación ypromoción del personal docente e investigador y de administración y servicios,así como la determinación de las condiciones en que han de desarrollar susactividades” forma parte del contenido de la autonomía universitaria.El carácter funcionarial de una parte del profesorado y su consecuenteestructuración en cuerpos hace que su regulación tenga carácter básico decompetencia estatal (art. 149.1.18 de la CE). La autonomía universitaria nopuede comprender su regulación en cuanto régimen jurídico de la funciónpública, aunque sí podrá modular alguno de sus aspectos y, por supuesto,realizar la selección del profesorado.El derecho fundamental a la autonomía universitaria en la legislación española actual26El Título IX LOU (arts. 47 a 72) regula el profesorado universitario,estableciendo en el primero de los preceptos que “el personal docente einvestigador de las Universidades públicas estará compuesto de funcionariosde los cuerpos docentes universitarios y de personal contratado”Respecto al profesorado universitario funcionario, el artículo 56.2 señalaque se regirá por la LOU y sus disposiciones de desarrollo, por la legislacióngeneral de funcionarios que le sea de aplicación y por los Estatutos.La gran novedad de la LOU, en relación a la regulación del profesoradofuncionario, ha consistido en el procedimiento de acceso a la función pública.Procedimiento que, en mi opinión, suscita algunas dudas respecto a su posibleinconstitucionalidad por vulneración del derecho a la autonomía universitaria.Aclarar a la hora del estudio del procedimiento de acceso a la funciónpública establecido por la LOU si éste contraviene el derecho a la autonomíauniversitaria es tarea ineludible y, en absoluto, fácil.Por lo tanto, si es contenido esencial de la autonomía universitaria laselección del personal docente e investigador, difícilmente se puede entendercomo no lesivo de este derecho constitucional el sistema de habilitación previoprevisto en la LOU45, atendiendo a una serie de argumentos:1º El artículo 62.2 LOU establece que el Consejo de CoordinaciónUniversitaria, a través de su Secretaría General, señalará el número dehabilitaciones que serán objeto de convocatoria en cada área de conocimiento,en función del número de plazas comunicadas a la citada Secretaría General, afin de garantizar la posibilidad de selección de las Universidades entrehabilitados.Si el Consejo de Coordinación Universitaria sólo convocara el número deplazas que las Universidades le hubieran comunicado no se estaríagarantizando la posibilidad de las Universidades de realizar una efectivaselección entre los habilitados, por lo que se estaría vulnerando el contenidoesencial del derecho a la autonomía universitaria, establecido en el art. 27.10CE y 2.2.e) LOU.2º El artículo 63.1 LOU señala que, en el plazo máximo de dos añosdesde la comunicación por parte de las Universidades de la celebración delconcurso de acceso a cuerpos de funcionarios docentes, y una vez celebradaslas correspondientes pruebas de habilitación, la plaza deberá proveerse, entodo caso, siempre que haya concursantes a la misma.En mi opinión, esta previsión es lesiva del derecho a la autonomíauniversitaria por cuanto se está estableciendo un límite temporal, sinjustificación racional explícita ni implícita, a partir del cual las Universidades quehubieran convocado un concurso de accesos estarían obligadas a cubrir laplaza convocada con lo que se estaría vulnerando el derecho de lasuniversidades de seleccionar a su personal docente e investigador, puesto quepudiera ser que los “habilitados” no se adecuaran al perfil que la Universidadhubiera determinado para la plaza convocada.45 Resulta significativo que en Alemania, donde las universidades gozan de menores cotas de autonomíaque en España se haya suprimido recientemente la habilitación como requisito de acceso a las cátedras.Para una mayor profundización, ver MOREU CARBONELL, E. “La reforma universitaria en Alemania.La nueva carrera docente y la supresión de la habilitación como requisito de acceso a las cátedras” enRevista de Administración Pública nº 156.El derecho fundamental a la autonomía universitaria en la legislación española actual272.4.3 EstudiantesEl artículo 2.2 f) LOU establece como contenido de la autonomíauniversitaria, la admisión, régimen de permanencia y verificación deconocimientos de los estudiantes.En el Título VIII de esta ley, titulado “De los estudiantes”, se establece elestudio en la Universidad como un derecho de todos los españoles en lostérminos establecidos en el ordenamiento jurídico. Esta referencia a “todos losespañoles” podría ser inconstitucional pues está limitando el derecho a laeducación que nuestra Constitución, en su artículo 27, apartados 1 y 5,reconoce a “todos” sin discernir entre españoles y extranjeros.Les corresponde a las Universidades, de acuerdo con la normativabásica que apruebe el Gobierno previo informe del Consejo de CoordinaciónUniversitaria y teniendo en cuenta la programación de la oferta de plazasdisponibles, establecer los procedimientos para la admisión de los estudiantesque soliciten ingresar en centros de las mismas, siempre con respeto a losprincipios de igualdad, mérito y capacidad.Tal como señala Leguina, la existencia de esta normativa básica estatalse debe a que la autonomía universitaria, en este punto, debe limitarse “porexigencias del derecho fundamental de los estudiantes de acceder a laenseñanza superior en condiciones de igualdad...no obstante, el TribunalConstitucional ha señalado que, para salvaguardar el contenido esencial de laautonomía a la que cada Universidad tiene derecho...esta normativa básicadebe fijarse con criterios suficientemente flexibles para que cada Universidadpueda determinar con libertad su propia capacidad de admisión a sus centros yciclos de enseñanza superior”46Las Universidades no cuentan con autonomía absoluta para decidir elnúmero de plazas a ofertar, pues, tal como establece el artículo 44 LOU, elGobierno, por motivos de interés general o para poder cumplir exigenciasderivadas de Directivas comunitarias o de convenios internacionales, deacuerdo con las Comunidades Autónomas y previo informe del Consejo deCoordinación Universitaria, podrá establecer límites máximos de admisión deestudiantes en los estudios de que se trate, que afectarán al conjunto de lasUniversidades públicas y privadas. El establecimiento de límites por motivos deinterés general es un criterio, en mi opinión, excesivamente indeterminado ydada la incidencia de esta materia en el contenido esencial de la autonomíauniversitaria, tal como señala el artículo 2.2 f) LOU, hubiera sido másconveniente una mayor concreción de la ley.Les corresponde a las Universidades, a través de sus Estatutos ynormas de organización y funcionamiento desarrollar los derechos y losdeberes de los estudiantes, así como los mecanismos para su garantía.El artículo 46.2 LOU señala una serie de derechos de los estudiantesque necesariamente han de contemplarse en dichas normas:a) El estudio en la Universidad de su elección, en los términosestablecidos por el ordenamiento jurídico.b) La igualdad de oportunidades y no discriminación, por circunstanciaspersonales o sociales, incluida la discapacidad, en el acceso a la Universidad,ingreso en los centros, permanencia en la Universidad y ejercicio de susderechos académicos.46 Op. ct. pág. 1211.El derecho fundamental a la autonomía universitaria en la legislación española actual28c) La orientación e información por la Universidad sobre las actividadesde la misma que les afecten.d) La publicidad de las normas de las Universidades que deben regularla verificación de los conocimientos de los estudiantes.e) El asesoramiento y asistencia por parte de profesores y tutores en elmodo en que se determine.f) Su representación en los órganos de gobierno y representación de laUniversidad, en los términos establecidos en la LOU y en los respectivosEstatutos o normas de organización y funcionamiento.g) La libertad de expresión, de reunión y de asociación en el ámbitouniversitario.h) La garantía de sus derechos, mediante procedimientos adecuados y,en su caso, la actuación del Defensor Universitario47.Esta disposición (art. 46.2), en mi opinión, resulta en muchos de suspuntos obvia, por cuanto se trata de derechos que la Constitución y el resto delordenamiento jurídico reconoce y garantiza a los estudiantes por el hecho deser ciudadanos (igualdad, no discriminación, participación política, libertad deexpresión, reunión, asociación).Por supuesto, como expresión necesaria de su autonomía, lescorresponde a las Universidades establecer los procedimientos de verificaciónde los conocimientos de los estudiantes.En las Universidades públicas, el Consejo Social, previo informe delConsejo de Coordinación Universitaria, aprobará las normas que regulen elprogreso y la permanencia en la Universidad de los estudiantes, de acuerdocon las características de los respectivos estudios (art. 47.3 LOU).Esta última disposición podría entenderse contraria la Constitución porviolación del artículo 27.10 CE, dado que atribuye al Consejo Social unafunción de carácter académico que, según la doctrina ya expuesta del TribunalConstitucional (STC 26/87), no puede asumir este órgano por tratarse de unacompetencia que forma parte del contenido esencial del derecho a laautonomía universitaria.2.5. La autonomía económica y financiera de las universidadesEl apartado X del Preámbulo de la LOU precisa que la autonomíaeconómica y financiera de las Universidades se reconoce como un aspectofundamental de la autonomía universitaria. Por lo tanto, cada Universidad, enfunción de sus características diferenciadas, establecerá su régimeneconómico atendiendo a los principios que se establecen en la Ley.En este sentido, el artículo 2.2 h) LOU configura como un contenidoesencial del derecho a la autonomía de cada Universidad la elaboración,aprobación y gestión de sus presupuestos y la administración de sus bienes.47 En este sentido, la Disposición Adicional Decimocuarta de la Ley Orgánica de Universidades,denominada “Del Defensor Universitario”, establece que “para velar por el respeto a los derechos y laslibertades de los profesores, estudiantes y personal de administración y servicios, ante las actuaciones delos diferentes órganos y servicios universitarios, las Universidades establecerán en su estructuraorganizativa la figura del Defensor Universitario. Sus actuaciones, siempre dirigidas hacia la mejora de lacalidad universitaria en todos sus ámbitos, no estarán sometidas a mandato imperativo de ningunainstancia universitaria y vendrán regidas por los principios de independencia y autonomía. Corresponderáa los Estatutos establecer el procedimiento para su elección o designación, duración de su mandato ydedicación, así como su régimen de funcionamiento”.El derecho fundamental a la autonomía universitaria en la legislación española actual29También, el artículo 79 LOU, titulado “Autonomía económica y financiera”,establece que las Universidades públicas tendrán autonomía económica yfinanciera en los términos establecidos en la presente Ley. A tal efecto,deberán disponer de recursos suficientes para el desempeño de sus funciones.En relación a sus bienes conviene recordar que el artículo 80 LOUseñala que “constituye el patrimonio de cada Universidad el conjunto de susbienes, derechos y obligaciones”.Así mismo, establece que las Universidades asumen la titularidad de losbienes de dominio público afectos al cumplimiento de sus funciones, así comolos que, en el futuro, se destinen a estos mismos fines por el Estado o por lasComunidades Autónomas. Se exceptúan, en todo caso, los bienes que integrenel Patrimonio Histórico Español. Igualmente, las Administraciones Públicaspodrán adscribir bienes de su titularidad a las Universidades públicas para suutilización en las funciones propias de las mismas.En relación a su capacidad de programación económica, se debeseñalar que las Universidades podrán elaborar programaciones plurianualesque puedan conducir a la aprobación, por las Comunidades Autónomas, deconvenios y contratos-programa que incluirán sus objetivos, financiación y laevaluación del cumplimiento de los mismos. Todo ello en el marco de loestablecido por las Comunidades Autónomas (art. 81.1 LOU)Respecto al presupuesto, éste será público, único y equilibrado, ycomprenderá la totalidad de sus ingresos y gastos (art. 81.2 LOU).El presupuesto de las Universidades contendrá en su estado deingresos48:a) Las transferencias para gastos corrientes y de capital fijadas,anualmente, por las Comunidades Autónomas.b) Los ingresos por los precios públicos por servicios académicos ydemás derechos que legalmente se establezcan. En el caso de estudiosconducentes a la obtención de títulos de carácter oficial y validez en todo elterritorio nacional, los precios públicos y derechos los fijará la ComunidadAutónoma, dentro de los límites que establezca el Consejo de CoordinaciónUniversitaria que estarán relacionados con los costes de prestación delservicio. Así mismo, se consignarán las compensaciones correspondientes alos importes derivados de las exenciones y reducciones que legalmente sedispongan en materia de precios públicos y demás derechos.c) Los precios de enseñanzas propias, cursos de especialización y losreferentes a las demás actividades autorizadas a las Universidades seatendrán a lo que establezca el Consejo Social, debiendo ser en todo casoaprobados junto con los presupuestos anuales en los que se deban aplicar.d) Los ingresos procedentes de transferencias de entidades públicas yprivadas, así como de herencias, legados o donaciones.e) Los rendimientos procedentes de su patrimonio y de aquellas otrasactividades económicas que desarrollen según lo previsto en la LOU y en suspropios Estatutos.f) Todos los ingresos procedentes de los contratos previstos en elartículo 83 LOU49.48 Para un estudio extenso de las fuentes de financiación de las universidades, ver BRICALL, J. (2000)Informe 2mil. CRUE, Madrid,. Pág. 145 y sgs.49 Este artículo, que contiene otro de los aspectos sustanciales de la autonomía universitaria (contempladoen el art. 2.2 j, LOU, a saber, el establecimiento de relaciones con otras entidades para la promoción yEl derecho fundamental a la autonomía universitaria en la legislación española actual30g) Los remanentes de tesorería y cualquier otro ingreso.h) El producto de las operaciones de crédito que concierten, debiendoser compensado para la consecución del necesario equilibrio presupuestario dela Comunidad Autónoma, la cual, en todo caso, deberá autorizar cualquieroperación de endeudamiento.Al estado de gastos corrientes, se acompañará la relación de puestos detrabajo del personal50 de todas las categorías de la Universidad, especificandola totalidad de los costes de la misma. Los costes del personal docente einvestigador, así como de administración y servicios, deberán ser autorizadospor la Comunidad Autónoma. Igualmente, las Universidades están obligadas arendir cuentas de su actividad ante el órgano de fiscalización de cuentas de laComunidad Autónoma, sin perjuicio de las competencias del Tribunal deCuentas.En resumen, podemos señalar que la Constitución de 1978 es laprimera que, en España, recoge el derecho a la autonomía universitaria,incluyéndolo en la parte más protegida de la misma. Se trata de un derechofundamental que corresponde a cada Universidad.El contenido esencial de la autonomía universitaria consiste en ser lagarantía institucional de la libertad académica, es decir, la libertad deenseñanza y de investigación frente a todo tipo de injerencias externas, demanera que, en todo caso, la libertad de ciencia quede garantizada, tanto en suvertiente individual como institucional; entendida ésta, además, como lacorrespondiente a cada Universidad en particular.El derecho fundamental a la autonomía universitaria es, por lo demás, underecho de configuración legal que no tiene más límite, en cuanto suregulación, que el respeto del contenido esencial al que nos hemos referido.La Ley Orgánica de Universidades no ha supuesto gran novedad enrelación a la determinación de la autonomía universitaria que la Ley deReforma Universitaria formuló. Pero, en mi opinión, ha introducido variospreceptos que podrían afectar a la autonomía política y académica de lasUniversidades y sobre los cuales el Tribunal Constitucional deberápronunciarse en su momento.desarrollo de sus fines institucionales) establece que “los Grupos de Investigación reconocidos por laUniversidad, los Departamentos y los Institutos Universitarios de Investigación, y su profesorado a travésde los mismos o de los órganos, centros, fundaciones o estructuras organizativas similares de laUniversidad dedicados a la canalización de las iniciativas investigadoras del profesorado y a latransferencia de los resultados de la investigación, podrán celebrar contratos con personas, universidadeso entidades públicas y privadas para la realización de trabajos de carácter científico, técnico o artístico,así como para el desarrollo de enseñanzas de especialización o actividades específicas de formación.Los Estatutos, en el marco de las normas básicas que dicte el Gobierno, establecerán los procedimientosde autorización de los trabajos y de celebración de los contratos previstos en el apartado anterior, asícomo los criterios para fijar el destino de los bienes y recursos que con ellos se obtengan”.50 Recordemos que el artículo 2.2 i) LOU señala como contenido de la autonomía de cada Universidad “elestablecimiento y modificación de sus relaciones de puestos de trabajo”.
http://congreso.us.es/cidc/Ponencias/fundamentales/MiguelAgudo.pdf