Precisiones sobre el concepto de Autonomía Universitaria

Precisiones sobre el concepto de
autonomía universitaria
El concepto de autonomía universitaria puede
formularse analizando la relación entre la
Universidad como parte del Estado y el Estado
mismo. Y es precisamente en la independencia
de las universidades públicas frente al Estado y
el gobierno, así como en su capacidad de autogobierno
y administración, donde se encuentra
la clave de la formulación teórica de la autonomía
y su ejercicio cotidiano.
En general, el concepto de autonomía más
difundido y generalmente aceptado lo ofreció
en 1953 la Unión de Universidades de América
Latina (UDUAL, 1954: 99), que establece lo
siguiente:
La autonomía de la Universidad es el derecho de
esta Corporación a dictar su propio régimen interno
y a regular exclusivamente sobre él; es el
poder de la Universidad de organizarse y de administrarse
a sí misma. Dicha autonomía es consustancial
a su propia existencia y no a una merced
que le sea otorgada –y debe ser asegurada– como
una de las garantías constitucionales.
A lo largo del siglo XX en México, la lucha por la
autonomía de las universidades públicas ha sido
32 La Reforma Universitaria
una constante no sólo para conquistarla sino
también para hacer que los organismos públicos
y privados sean capaces de respetarla. En general,
ha sido la Universidad Nacional Autónoma
de México (UNAM) la institución que ha marcado
la pauta en cuanto a la definición y el respeto
que siempre ha exigido a su autonomía. En 1966,
una declaración del Consejo Universitario explicaba
la manera cómo la autonomía universitaria
se integraba con tres autonomías inseparables:
la académica, administrativa y legislativa:
Autonomía universitaria es esencialmente la libertad
de enseñar, investigar y difundir la cultura.
Esta autonomía académica no existe de un modo
completo si la universidad no tuviera el derecho
de organizarse, de funcionar y de aplicar sus recursos
económicos como lo estime más conveniente,
es decir, si no poseyera una autonomía administrativa;
y si no disfrutara de una autonomía
legislativa, que es su capacidad para dictarse sus
propios ordenamientos.
En síntesis, el concepto de autonomía universitaria
se puede precisar en los siguientes términos,
a saber:
1. La autonomía implica el derecho a elegir y
destituir a sus autoridades en la forma que
determinan sus estatutos;
2. Formular el reglamento de ingreso, promoción
y retiro del personal académico y administrativo
y, al mismo tiempo, establecer los
tabuladores correspondientes;
3. Elaborar con absoluta libertad los planes y
programas de estudio de las carreras profesionales
que ofrezca y programar, sin injerencia
alguna, las investigaciones científicas
que en ella se realicen;
4. En tanto que el manejo de los recursos financieros
puestos a su disposición no es una
mera cuestión técnica, financiera o contable,
sino que revela las grandes directrices de la
universidad y sus decisiones estratégicas
sobre docencia, investigación y extensión,
debe hacerse de manera plena de acuerdo a
la aprobación de la distribución que hagan
sus propias autoridades;
5. Expedir, de acuerdo a su propia legislación,
los títulos y certificados correspondientes.

Trabajo completo

(http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/grupos/reforAboit/05delgado.pdf)

Reflexiones en torno a la autonomía universitaria/Jaime Ornelas Delgado

** Profesor de Economía de la Benemérita UniversidadAutónoma de Puebla. Miembro del Sistema Nacionalde Investigadores (SIN) de México.da su ejercicio porque eso permite contribuir ala construcción de la universidad pública que lahaga contemporánea del presente latinoamericanopues, sin duda, resulta imposible concebirel futuro de nuestras sociedades sin la universidadpública, laica y gratuita. Tampoco es posiblecomprender a la universidad pública sin el plenoejercicio de su autonomía y, si esto es así, resultade fundamental importancia analizar y debatirsobre lo que es y debe ser, hoy, la autonomía,para lo cual es indispensable recurrir a la historiaevitando, así, que la memoria sea materiainerte, y saber por qué es necesario sostenerlacomo parte esencial de la universidad pública.Precisiones sobre el concepto deautonomía universitariaEl concepto de autonomía universitaria puedeformularse analizando la relación entre laUniversidad como parte del Estado y el Estadomismo. Y es precisamente en la independenciade las universidades públicas frente al Estado yel gobierno, así como en su capacidad de autogobiernoy administración, donde se encuentrala clave de la formulación teórica de la autonomíay su ejercicio cotidiano.En general, el concepto de autonomía másdifundido y generalmente aceptado lo ofrecióen 1953 la Unión de Universidades de AméricaLatina (UDUAL, 1954: 99), que establece losiguiente:La autonomía de la Universidad es el derecho deesta Corporación a dictar su propio régimen internoy a regular exclusivamente sobre él; es elpoder de la Universidad de organizarse y de administrarsea sí misma. Dicha autonomía es consustanciala su propia existencia y no a una mercedque le sea otorgada –y debe ser asegurada– comouna de las garantías constitucionales.A lo largo del siglo XX en México, la lucha por laautonomía de las universidades públicas ha sido32 La Reforma Universitariauna constante no sólo para conquistarla sinotambién para hacer que los organismos públicosy privados sean capaces de respetarla. En general,ha sido la Universidad Nacional Autónomade México (UNAM) la institución que ha marcadola pauta en cuanto a la definición y el respetoque siempre ha exigido a su autonomía. En 1966,una declaración del Consejo Universitario explicabala manera cómo la autonomía universitariase integraba con tres autonomías inseparables:la académica, administrativa y legislativa:Autonomía universitaria es esencialmente la libertadde enseñar, investigar y difundir la cultura.Esta autonomía académica no existe de un modocompleto si la universidad no tuviera el derechode organizarse, de funcionar y de aplicar sus recursoseconómicos como lo estime más conveniente,es decir, si no poseyera una autonomía administrativa;y si no disfrutara de una autonomíalegislativa, que es su capacidad para dictarse suspropios ordenamientos.En síntesis, el concepto de autonomía universitariase puede precisar en los siguientes términos,a saber:1. La autonomía implica el derecho a elegir ydestituir a sus autoridades en la forma quedeterminan sus estatutos;2. Formular el reglamento de ingreso, promocióny retiro del personal académico y administrativoy, al mismo tiempo, establecer lostabuladores correspondientes;3. Elaborar con absoluta libertad los planes yprogramas de estudio de las carreras profesionalesque ofrezca y programar, sin injerenciaalguna, las investigaciones científicasque en ella se realicen;4. En tanto que el manejo de los recursos financierospuestos a su disposición no es unamera cuestión técnica, financiera o contable,sino que revela las grandes directrices de launiversidad y sus decisiones estratégicassobre docencia, investigación y extensión,debe hacerse de manera plena de acuerdo ala aprobación de la distribución que hagansus propias autoridades;5. Expedir, de acuerdo a su propia legislación,los títulos y certificados correspondientes.Para lograr el autogobierno de sus universidadesy darse las leyes que las rijan; ademásde manejar los recursos puestos a su disposición,los universitarios de toda AméricaLatina han ofrecido múltiples luchas y, hoymismo, ofrecen otras para preservar y ejercerlas responsabilidades que les otorga laautonomía.Jaime Ornelas Delgado 33La lucha por la autonomíauniversitaria, hoyLa lucha por conquistar y sostener la autonomíauniversitaria en Latinoamérica ha sido partede un largo combate contra “el pensamientoúnico” que las elites políticas y económicas hanpretendido imponer a nuestras sociedades paraconservar el poder.En América Latina, la historia de la autonomíaforma parte de la lucha contra la dependenciadel creer y el saber proveniente de lospaíses metropolitanos; para romper la dependenciadel creer y el saber de las clases dominantesy sus intelectuales e ideólogos. Ennuestro tiempo, la lucha por la autonomía de launiversidad pública está cada vez más vinculadaa la lucha contra la privatización, la desnacionalizacióny la usurpación de las institucionespúblicas y nacionales para convertirlas enempresas mercantiles.Pero la lucha por la autonomía de la universidadpública es, hoy también, una lucha tenazcontra la trasformación de la educación enmercancía y contra la lógica del neoliberalismoque desconoce la razón social y la sustituyepor la razón económica, intentando convertiren sentido común la consideración de que lamedida del éxito de toda empresa, como la decualquier persona, es la máxima ganancia, elenriquecimiento o la distinción personal. Poreso, en estos momentos, la lucha por la autonomíade la universidad pública incluye la luchacontra la lógica mercantil de la vida y sus derivadosde represión, enajenación, corrupción ydegradación de los valores humanos.La defensa de la universidad pública autónoma,laica y gratuita, representa para los universitariosla defensa del Estado social, del respeto alas diferencias y a la cultura popular. Esto es, lalucha por preservar la autonomía universitariaexige además de enfrentar la lógica mercantilque hace cultura el lucro, el debate para confrontarlos argumentos que promueven una universidadque atiende solamente a la educación de losjóvenes en función de la demanda del mercado,“propuesta no sólo irracional sino despiadada”,diría Pablo González Casanova (2004: 18).En este sentido, proponer que la universidadpública reduzca su oferta educativa a la demandadel mercado es proponer una educación universitariareducida a la capacitación y el adiestramiento,soslayándose la formación integral deprofesionales críticos y democráticos, humanistaséticamente responsables ante las necesidadessociales. En todo caso, la lucha por profundizarla autonomía universitaria es, hoy, parte dela lucha contra la lógica mercantil que sostiene34 La Reforma Universitariaque sólo deben producirse bienes y serviciospara quienes tienen “capacidad de compra”, excluyendoa los expulsados del mercado laboral aquienes, de manera creciente, tiende a privárselesdel derecho a la seguridad social, tanto comode los bienes y servicios que el estado provee.La creciente irracionalidad y agresividad delas políticas neoliberales en estos momentosforma parte de la necesidad de profundizar lalucha por la vigencia de la autonomía universitaria.Se trata de enfrentar la política de despojode las riquezas naturales de nuestros pueblos,de impedir la desregulación y privación de losderechos laborales a los trabajadores; así comola reducción de los costos de producción disminuyendolos salarios y cancelando empleos eimpedir, finalmente, la privatización y mercantilizaciónde los servicios de educación, salud,vivienda, alimentación y seguridad social.Los universitarios tienen, ante sí, una granlucha por la autonomía universitaria que confrontea las corrientes que pretenden esclavizarel pensamiento y criminalizar la movilizaciónde los trabajadores y los pueblos. Laautonomía universitaria reclama el derecho ala crítica fundada en datos evidentes y razonamientoscoherentes.Finalmente, la lucha por la autonomía universitariatiene que incluir la lucha contra lacorrupción y por la firmeza moral que integranla lucha por el conocimiento. En la defensa desu autonomía, la universidad, para serlo plenamente,tiene que fortalecer la cultura del conocimientoque se expresa en palabras y se realizaen actos que corresponden a lo que se piensa.Sin lugar a dudas, la lucha por la autonomíauniversitaria implica enfrentarse a la mediocridadde los medios de comunicación que fomentanla cultura chatarra, desinforman y manipulandolosamente a la opinión ciudadana; implicatambién enfrenar la visión que pretende unaeducación universitaria exclusiva para la elitedel dinero, excluyente de la inmensa mayoríade la población en edad de cursar estudios superioresy que considera que en los planes deestudio de las universidades sólo deben incluirsetemas y problemas que se consideran “técnicos”,“útiles”, “actualizados” y “políticamentecorrectos” (González Casanova, 2004: 19).Consideraciones finalesLa autonomía universitaria en América Latina,al tiempo de ser la ruptura con el concepto decimonónicode la vida universitaria, se planteacomo la separación radical entre la Universidady el Estado.Jaime Ornelas Delgado 35Pero las acechanzas contra la autonomía universitariano cesan y existen intentos que pretendennegar el papel crítico de las universidadespúblicas para convertirlas en elitistas remansosde paz donde se forman los hijos de la oligarquía.Y es precisamente en ese punto donde launiversidad y los universitarios habrán de hacersu principal contribución a la autonomía universitaria:analizar críticamente la realidad, hacerpropuestas para su transformación y discutirlasintensa y apasionadamente. Este ejercicio cotidianode construir el conocimiento científicodesde una perspectiva crítica, latinoamericana ehistórica, es lo único que puede mantener vigentela autonomía universitaria y con ella a la propiauniversidad que deberá construirse día condía vinculada al destino de nuestros pueblos.Sólo de esta manera sobrevivirá la universidadpública a estos aciagos tiempos neoliberalesy, únicamente con la autonomía, podrá sostenersu carácter como conciencia crítica de unasociedad que se transforma apresuradamente.BibliografíaGonzález Casanova, Pablo 2006 “La autonomíauniversitaria, hoy” en La Jornada, 12de octubre.UDUAL 1954 Acuerdos del Segundo CongresoUniversitario y Primera Asamblea Generalde la Unión de Universidades Latinoamericanas(Santiago de Chile: EditorialUniversitaria).

AUTONOMÍA UNIVERSITARIA

ENTELEQUIArevista interdisciplinarJosé Joaquín Fernández Alles *EL PROCESO DE BOLONIA EN EL DERECHOPÚBLICO ESPAÑOL. AUTONOMÍA UNIVERSITARIA,DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS Y EMPLEOPÚBLICOBOLOGNA PROCESS IN SPANISH PUBLIC LAW. UNIVERSITYAUTONOMY, COMPETENCE DISTRIBUTION AND PUBLICEMPLOYMENT **ResumenEl conjunto de acuerdos intergubernamentales que reúne a cuarenta y seis Estados en torno al proceso de Bolonia, comopunto de partida impulsado por la Unión Europea, los Estados, las Comunidades Autónomas y las Universidades parapromover un espacio de integración académica (Espacio Europeo de Educación Superior), se aplica a tres ámbitos quenecesitan ser bien delimitados para comprender sus ventajas y resolver sus aspectos más problemáticos. Estos tres ámbitosson: (a) La dimensión constitucional, con relevancia en materia de los derechos constitucionales, de la garantía institucionalde la autonomía universitaria y de la distribución de competencias entre el Estado, las Comunidades Autónomasy las Universidades; (b) El ámbito supranacional, con un sistema de certificación fundamentado en el reconocimiento detítulos; y (c) El ámbito del empleo público y la carrera académica del profesorado universitario. A su vez, esta triple delimitaciónconceptual debe ser compatibilizada con la configuración legal de la Universidad como servicio público.Palabras clave: Autonomía universitaria, Constitución, Empleo público, España, Andalucía, distribución de competencias.AbstractThe acquis of intergovernmentalagreements, being signed by fortysixStates in the Bologna Process context, as a startingpoint promoted by the European Union States, regions and universities to promote an area for academic integration(European Higher Education Area), is applied to three aspects which need to be identified in order to a better understandingof their benefits and to resolve their most problematic aspects. These three areas are: (a) The constitutional dimension,which is of particular significance in the following subjects: the constitutional rights, the institutional guaranteeof university autonomy and the distribution of powers between the State, the Autonomous Communities and the Universities,(b) The supranational level, with a certification system based on the recognition of qualifications, and (c) Thepublic employment and academic careers of university professors. Moreover, this triple definition must be compatiblewith the legal characterization of the university as a public service.Keywords: University autonomy, Constitution, Public Employment, Spain, Andalusia, distribution of competences.JEL: I20, I23, I28, I29, A22, K10, K19, K30UNESCO: 560504 560507 531204 580200* Profesor titular de Derecho Constitucional (con acreditación Titular de Universidad de la ANECA). Directordel Departamento de Derecho Público y Privado de la Escuela Universitaria Francisco Tomás y Valiente.Miembro del Grupo de Investigación SEJ352del Plan Andaluz de Investigación. Campus Bahía de Algecirasde la Universidad de Cádiz. C/Alfonso XI, 6, 11201, Algeciras (Cádiz). Joaquin.alles@uca.es** Trabajo realizado en desarrollo del Proyecto I+D Consolider Ingenio HURI AGE “Tiempo de los derechos”,del Proyecto Plan Nacional I+D+i “Los movimientos sociales y su aportación al proceso democrático en laAndalucía occidental, 19591979(HUM 200614138C0601).Ministerio de Ciencia y Tecnología, y delProyecto Plan Nacional I+D+i “El largo camino hacia la democracia: cambio económico, movimientossociales y construcción identitaria en la España meridional, 19591979(HUM 200614138C06)”.Ministeriode Educación y Ciencia.N úm. 10 (otoño 2009): Especial Educación Superior José Joaquín Fernández Alles / 1eumed•netwww.eumed.net/entelequiaENTELEQUIArevista interdisciplinarI. Introducción: La universidad es un servicio públicoa reforma universitaria derivada del proceso de Bolonia representa una modificación organizativa,competencial y académica que se aplica a lo que la legislación española calificacomo un servicio público y, a la vez, una competencia compartida entre el Estado, las ComunidadesAutónomas y las Universidades: la enseñanza superior universitaria. Como proyecciónde una regulación común e innovadora a un nivel supranacional resultante de la cooperación intergubernamentalentre Estados, el proceso de Bolonia no es coincidente con la Unión Europeaaunque sí ha sido impulsada y financiada por la Comisión de la Unión Europea, que ha establecidoinstrumentos fundamentales de investigación y el intercambio de estudiantes y profesores. De todolo cual debemos destacar, en primer lugar, algo fundamental para entender el alcance y los límitesde la reforma: la Universidad se define y, al mismo tiempo, cumple un servicio público. A este respecto,dispone el artículo 1.1 de la LOU 6/2001, que la Universidad realiza “el servicio público dela educación superior mediante la investigación, la docencia y el estudio”, una caracterizacióncomo servicio público que también está presente en la legislación autonómica de Universidades.Valga como ejemplo que, en virtud del artículo 3 de la Ley andaluza 15/2003, de 22 de diciembre,de Universidades, los principios informadores y objetivos del Sistema Universitario Andaluz son,entre otros, la prestación del servicio público, que garantice la vinculación de la Universidad a losintereses sociales, basada en la transparencia y en la gestión eficiente, responsable y solidaria. Elpropio Capítulo I del Título I asume la rúbrica Del servicio público de la educación superior universitaria,cuyo artículo 4 establece que las Universidades andaluzas prestan el servicio público dela educación superior universitaria mediante la investigación, la docencia y el estudio, en los términosprevistos en la Constitución Española, la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades,la presente Ley y demás disposiciones que las desarrollen y los estatutos de la respectivaUniversidad.LPues bien, esta calificación de servicio público incorpora una naturaleza prestacional y unrégimen jurídico a la Universidad que define sus contenidos y limita se regulación1.Resulta trascendental destacar esta caracterización de servicio público de la Universidad porquesegún la STC 106/1990, de 6 de junio, la Ley Orgánica de reforma universitaria que regulael contenido de la autonomía universitaria cumple la función de ser parámetro de constitucionalidadde las medidas legales autonómicas, porque las previsiones relativas a las competenciasatribuidas a las Universidades, en orden a garantizar su autonomía, son las que han dotado decontenido positivo a aquélla (FJ 5)2.1 La noción de servicio público hace referencia a aquellas actividades prestacionales que son titularizadas por elEstado en razón de su carácter esencial para la comunidad, asumiendo la Administración un poder dedisposición y control sobre dichos servicios, cuyo ejercicio y régimen jurídico está sometido al Derechoadministrativo. Desde el punto de vista de su finalidad, se trata de una actividad asumida por la Administraciónpara garantizar su existencia y prestación en términos de continuidad, universalidad e igualdad, con voluntad depermanencia y generalidad, para ser prestada en condiciones igualitarias que garanticen el acceso al servicio atodos los ciudadanos que lo demanden, en los mismos términos de regularidad y calidad. En palabras deGarrido Falla, se trata de un servicio técnico prestado al público de una manera regular y constante medianteuna organización de medios personales y materiales cuya titularidad pertenece a una Administración pública ybajo un régimen jurídico especial .Cfr. F. Garrido Falla, “El concepto de servicio público en el Derechoespañol”, RAP, 135, 1994, pp. 725.http://www.cepc.es/rap/Publicaciones/Revistas/1/1994_135_007.PDF2 STC 106/1990, de 6 de junio. BOE 160 de 5 de julio de 1990.N úm. 10 (otoño 2009): Especial Educación Superior José Joaquín Fernández Alles / 2eumed•netwww.eumed.net/entelequiaENTELEQUIArevista interdisciplinarEn segundo lugar, se trata de una competencia compartida que tiene en la LOU 6/2001 unanorma que, por lo expresado en el párrafo anterior, se integra en el bloque de la constitucionalidadjunto a los Estatutos de Autonomía. Como consecuencia de esta configuración constitucional,aunque los Estatutos de Autonomía califiquen nominalmente esta materia como objeto dela competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma, las leyes autonómicas sobre Universidadesasumen un sistema universitario que expresa o tácitamente reconocen esta naturaleza compartida.Así, por ejemplo, si bien el artículo 53 del Estatuto de Autonomía de Andalucía (LO2/2007, de 19 de marzo) dispone que corresponde a la Comunidad Autónoma, en materia de enseñanzauniversitaria, sin perjuicio de la autonomía universitaria, la competencia exclusiva sobre(…), según el artículo 1 de la Ley andaluza 15/2003, de 22 de diciembre, de Universidades,esta ley tiene como objeto la ordenación y coordinación del Sistema Universitario Andaluz, enejercicio de las competencias propias de la Comunidad Autónoma de Andalucía, con respeto alprincipio de autonomía universitaria y en el marco del sistema universitario español y del espacioeuropeo de enseñanza superior3.En tercer lugar, se trata de un servicio público y de una competencia compartida que ha sidopromovida a nivel supranacional europeo conforme a un método decisorio intergubernamentalreforzado por la Unión Europea. En el marco de la Estrategia de Lisboa (marzo de 2000), conel complemento de las acciones de la Comisión de la Unión Europea4 y con la participación decuarenta y seis Estados5, la Declaración de Bolonia fue suscrita el 19 de junio de 1999 por veintinueveEstados de la Unión Europea6, España incluida, y otros pertenecientes al Espacio Europeode Libre Comercio y del este y el centro del continente, conforme a un Plan/Proceso que haido ampliando objetivos y Estados en virtud de cinco acuerdos posteriores especificados en losComunicados de Praga (República Checa, 2001), Berlín (Alemania, 2003), Bergen (Noruega,2005), Londres (Reino Unido, 2007) y Lovaina (2009)7. Ahora bien, no se trata de una norma3 Véase asimismo Ley 16/2007, de 3 de diciembre, Andaluza de la Ciencia y el Conocimiento, cuyo Título I, bajola rúbrica El conocimiento al servicio de la ciudadanía y la sociedad, dispone en su artículo 6 que elconocimiento como bien público: El conocimiento es un bien público y se extiende al conjunto de valores,informaciones, datos, obras u objetos, públicos y privados, que son susceptibles de ser disfrutados por toda lasociedad andaluza, con las salvaguardas legales pertinentes.4 La Comisión Europea colabora con los Estados miembros y las Universidades para la aplicación del programade modernización de las universidades en el marco de la Estrategia de Lisboa sobre crecimiento y empleo, através del Programa de Aprendizaje Permanente (acciones Erasmus), el VII Programa Marco de Investigaciónde la UE y el Programa de Innovación y Competitividad, así como a través de los Fondos Estructurales y lospréstamos del Banco Europeo de Inversiones (BEI).5 La Declaración de Bolonia ha sido firmada, hasta el momento, por 47 países. En 1999 lo hicieron Alemania,Austria, Bélgica, Bulgaria, Dinamarca, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Holanda, Hungría, Islandia, Irlanda,Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Malta, Noruega, Polonia, Portugal, el Reino Unido, la República Checa,Rumanía, Eslovaquia, Eslovenia, España, Suecia y Suiza. Croacia, Chipre, Turquía y Liechtenstein lasuscribieron en 2001. Albania, Andorra, BosniaHerzegovina,el Vaticano, Macedonia, Rusia y Serbia lohicieron en 2003; Armenia, Azerbaiyán, Georgia, Moldavia y Ucrania, en 2005 y, finalmente, Montenegro, en2007. Kirguistán, Israel, Kosovo y la República Turca del Norte del Chipre han solicitado ser incluidos en elProceso, pero han sido rechazados, los tres primeros, por no firmar parte de la Convención Cultural Europeadel Consejo de Europa, y el cuarto, por no ser reconocido como entidad política independiente por ninguno delos firmantes de la Declaración.6 El origen de la Declaración de Bolonia se vincula a la Carta Magna de Universidades suscrita por variosrectores de universidades europeas en 1988, y a la Declaración de La Sorbona de 25 de mayo de 1998, firmadapor los ministros de Educación de Alemania, Italia, el Reino Unido y Francia.7 Los días 28 y 29 de abril de 2009, los Ministros responsables de la enseñanza superior de cuarenta y seisEstados países europeos se reunieron para hacer balance de los logros del proceso de Bolonia y acordar lasN úm. 10 (otoño 2009): Especial Educación Superior José Joaquín Fernández Alles / 3eumed•netwww.eumed.net/entelequiaENTELEQUIArevista interdisciplinarjurídica obligatoria sino más bien una declaración política realizada en torno a diversos acuerdosy compromisos, con el plazo de 2010 para la consecución del EEES8, conforme a unas fasesbienales de ejecución, cada una de las cuales finaliza mediante la correspondiente ConferenciaMinisterial, que revisa lo conseguido y establece directrices para el futuro9.Establecidas esta tres características de la materia universitaria en el ordenamiento español,debemos avanzar aclarando que las reformas universitarias derivadas del proceso de Bolonia searticulan en un triple nivel legislativo: el Derecho de la Unión Europea, principalmente pararegular el reconocimiento de títulos entre Universidades de los distintos Estados miembros; lalegislación estatal, a través de los contenidos de la Ley Orgánica de Universidades; y la legislaciónautonómica, que establece el régimen autonómicos de universidades. Estos tres niveles sedirigen a al cumplimiento de los mismos fines —la participación de los gobiernos estatales, autonómicosy universitarios en un espacio europeo de enseñanza superior— y afectan a variastan variadas y relevantes para el Derecho Público como la libertad de cátedra de los profesoresuniversitarios, el derecho a la educación en condiciones de igualdad, la distribución de competencias,la autonomía de las universidades, la articulación del espacio académico autonómicos,nacional y supranacional, la libertad de circulación de profesionales y estudiantes, el reconocimientode títulos académicos10 o la configuración del derecho del empleo público, incluida lacarrera profesional, la evaluación del desempeño y las retribuciones.II. Los límites constitucionales de la reforma: Garantía institucional de laautonomía, libertad de cátedra y distribución de competenciasLa Ley Orgánica 4/2007 de 12 de abril, que modificó la Ley Orgánica 6/2001, Orgánica deUniversidades (LOU), completó las bases del EEES ya previstas en 2003 por el Sistema Europeode Créditos y el de Calificaciones en las titulaciones universitarias, y por el Sistema de Orprioridadesdel Espacio Europeo de Enseñanza Superior hasta 2020. Este proceso ha sido sometido a unmovimiento crítico del que son exponentes los casos de Francia, España, Italia, cuya Ley de Gelmini ha sidomuy polémica, o Grecia, donde la Ley Griega de Universidades ha suscitado dudas de inconstitucionalidaddado que el artículo 16 de la Constitución griega prohíbe el funcionamiento de universidades privadas. VéaseBuglione, L. (2006), “El Proceso de Bolonia: la experiencia italiana”, Novática: Revista de la Asociación deTécnicos de Informática, 182 (Ejemplar dedicado a: El proceso de Bolonia y la profesión informática), pp. 1821.8 Hasta 2015, los universitarios que cursen estudios anteriores al Plan Bolonia podrán elegir entre continuar en elrégimen en el que comenzaron u optar por el nuevo modelo.9 Su naturaleza de declaración política y su obligatoriedad por acuerdos de conferencia intergubernamental noimpiden que la Comisión de la Unión Europea también apoye las reformas de la enseñanza superior en losEstados vecinos a través del programa Tempus o, más allá de las fronteras europeas, mediante de programas decooperación bilateral o multilateral: UEEstadosUnidos/Canadá, EduLink,Alfa para Latinoamérica y elnuevo programa Nyerere para África. En el marco del programa Erasmus Mundus se conceden becas aestudiantes de todo el mundo para que cursen estudios en programas integrados de máster y doctorado endistintos países europeos. Así también a través de actividades de investigación de las instituciones de enseñanzasuperior del VII Programa Marco de Investigación de la UE o de las acciones Marie Curie, que permiten a losinvestigadores participar en un equipo de investigación de otro país.10 El sistema de titulaciones está estructurado en dos ciclos: Grado, de educación más generalista, y Postgrado, deeducación especializada. El acceso al segundo ciclo requiere haber completado con éxito el primer ciclo en unperiodo mínimo de tres años (en España, salvo excepciones, cuatro). Con el segundo ciclo se obtiene el gradode maestría (Master) y/o doctor (Doctorado).N úm. 10 (otoño 2009): Especial Educación Superior José Joaquín Fernández Alles / 4eumed•netwww.eumed.net/entelequiaENTELEQUIArevista interdisciplinardenación de las Enseñanzas Universitarias. En su configuración legislativa, su desarrollo normativoy su aplicación se sujeta a los siguientes límites constitucionales:1. La garantía institucional de la autonomía universitariaEl artículo 27.10 de la Constitución de 1978 reconoce la “autonomía de las Universidades,en los términos que la ley establezca”, como dimensión institucional o colectiva de la libertadacadémica, que se diferencia de su dimensión individual, garantizada en el art. 20 con el reconocimientode la libertad de cátedra (art. 20 CE), como un derecho de "configuración legal":en los términos que la ley establezca y respetando en todo caso su contenido esencial. Ha afirmadola STC 26/1987, de 27 de febrero, que la autonomía universitaria se configura en la Constitucióncomo un derecho fundamental por su reconocimiento en la Sección 1.ª del Capítulo IIdel Título I, por los términos utilizados en la redacción del precepto, por los antecedentes constituyentesdel debate parlamentario que llevaron a esa conceptuación y por su fundamento en lalibertad académica que proclama la propia Ley de Reforma Universitaria.Ahora bien, aunque ciertamente hay un “contenido esencial” de la autonomía universitariaque está formado por todos los elementos necesarios para el aseguramiento de la libertad académica,esta conceptuación como derecho fundamental que configura la autonomía universitariano excluye las limitaciones que al mismo imponen otros derechos fundamentales o la existenciade un sistema universitario nacional que exige instancias coordinadoras, ni tampoco las limitacionespropias del servicio público que desempeña, “mas ni aquellas limitaciones ni su configuracióncomo servicio público desvirtúan su carácter de derecho fundamental” con que ha sidoconfigurada en la Constitución para convertirla en una “simple garantía institucional”11.En consecuencia, la autonomía es la dimensión institucional de la libertad académica que garantizay completa su dimensión individual, constituida por la libertad de cátedra, y esta vinculaciónentre las dos dimensiones de la libertad académica explica que una y otra aparezcan en laSección de la Constitución consagrada a los derechos fundamentales y libertades públicas, aunquesea en artículos distintos (arts. 20.1 c) y 27.10, respectivamente). Además, según la STC106/1990, de 6 de junio, la autonomía universitaria que proclama el art. 27.10 de la Constituciónencuentra su razón de ser en la protección de la libertad académica, en su manifestación de lalibertad de enseñanza, estudio e investigación, frente a todo tipo de injerencias externas, de maneraque, en todo caso, la libertad de ciencia quede garantizada, tanto en su vertiente individualcomo institucional, entendida ésta, además, como la correspondiente a cada Universidad en particular12.En cuanto a sus titulares, la autonomía universitaria se reconoce a la "comunidad universitaria",es decir, a los miembros de esa institución que en ella ejercen la docencia, la investigacióny el estudio. Como tales, las Universidades, para defender su autonomía, pueden recurrir en amparojudicial ante los tribunales ordinarios, y en amparo constitucional ante el Tribunal Constitucional.Según el Tribunal Constitucional, la autonomía universitaria es compatible con el po11Véase Carreras Serra, F. de (2009): “A cada uno lo suyo: las culpas propias y las culpas de Bolonia”, ElCronista del Estado Social y Democrático de Derecho, 4 (Ejemplar dedicado a: El proceso de Bolonia), pp. 413.12 STC 106/1990, de 6 de junio. BOE 160 de 5 de julio de 1990.N úm. 10 (otoño 2009): Especial Educación Superior José Joaquín Fernández Alles / 5eumed•netwww.eumed.net/entelequiaENTELEQUIArevista interdisciplinarder del Gobierno para establecer normas básicas sobre su régimen jurídico y de funcionamiento.En el plano del desarrollo legislativo, en virtud del artículo 2 de la LOU 6/2001, sobre la autonomíauniversitaria, las Universidades están dotadas de personalidad jurídica y desarrollansus funciones en régimen de autonomía y de coordinación entre todas ellas. La autonomía delas Universidades comprende: a) La elaboración de sus Estatutos y, en el caso de las Universidadesprivadas, de sus propias normas de organización y funcionamiento, así como de las demásnormas de régimen interno; b) La elección, designación y remoción de los correspondientesórganos de gobierno y representación; c) La creación de estructuras específicas que actúencomo soporte de la investigación y de la docencia; d) La elaboración y aprobación de planes deestudio e investigación y de enseñanzas específicas de formación a lo largo de toda la vida; e)La selección, formación y promoción del personal docente e investigador y de administración yservicios, así como la determinación de las condiciones en que han de desarrollar sus actividades;e) La admisión, régimen de permanencia y verificación de conocimientos de los estudiantes;f) La expedición de los títulos de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional yde sus diplomas y títulos propios; g) La elaboración, aprobación y gestión de sus presupuestos yla administración de sus bienes; h) El establecimiento y modificación de sus relaciones de puestosde trabajo; i) El establecimiento de relaciones con otras entidades para la promoción y desarrollode sus fines institucionales; y j) Cualquier otra competencia necesaria para el adecuadocumplimiento de las funciones señaladas en el apartado 2 del artículo 113.2. El derecho subjetivo de educaciónConforme a la tradición legislativa española en esta materia, la educación universitaria seentiende como un derecho subjetivo o derecho de prestación que la Ley Orgánica de Universidades(LO 6/2001, de 21 de diciembre) regula como “el estudio en la Universidad es un derechode todos los españoles en los términos establecidos en el ordenamiento jurídico” (art. 42) .Ahora bien, teniendo en cuenta el carácter polémico de la financiación de estudios universitariosy becas, debe distinguirse el régimen del derecho de educación y el régimen de las ayudaspúblicas, que son instrumentos del derecho a la educación pero no forman parte del derecho a laeducación. No existe un título subjetivo a este respecto porque el fundamento de estas ayudasestá más en la ley, que en la Constitución. No obstante, afirma el F.J. 8º de la STC 236/2007, de7 de noviembre, que el sistema de becas constituye un instrumento esencial para hacer realidadel modelo de 'Estado social y democrático de derecho' que nuestra Constitución impone (art.1.1), determinando en consecuencia que los poderes públicos aseguren que la igualdad de losindividuos sea real y efectiva (art. 9.2 CE). De este modo se garantizan también la dignidad dela persona y el libre desarrollo de la personalidad (art. 10.1 CE) que suponen la base de nuestrosistema de derechos fundamentales" (STC 212/2005, de 21 de julio, FJ 4). Aunque el TribunalConstitucional se está refiriendo con estas resoluciones a los niveles básicos de enseñanza, sinduda el fundamento mismo de la educación como actividad prestacional permite proyectar estos13 Véase L. Martín Rebollo (2007), “Sobre la enseñanza del Derecho administrativo tras la declaración deBolonia: texto, contexto y pretexto”, La autorización administrativa. La administración electrónica. Laenseñanza del derecho administrativo hoy : Actas del I Congreso de la Asociación Española de Profesores deDerecho Administrativo, pp. 195239.N úm. 10 (otoño 2009): Especial Educación Superior José Joaquín Fernández Alles / 6eumed•netwww.eumed.net/entelequiaENTELEQUIArevista interdisciplinarfundamentos a la esfera de la educación superior. A este respecto, el artículo 45 de la LOU, sobrelas becas y ayudas al estudio, dispone que para garantizar las condiciones de igualdad en elejercicio del derecho a la educación y para que todos los estudiantes, con independencia de sulugar de residencia, disfruten de las mismas oportunidades de acceso a los estudios superiores,el Estado, con cargo a sus presupuestos generales, establecerá un sistema general de becas yayudas al estudio destinado a remover los obstáculos de orden socioeconómico que, en cualquierparte del territorio, impidan o dificulten el acceso o la continuidad de los estudios superioresa aquellos estudiantes que estén en condiciones de cursarlos con aprovechamiento. Conobjeto de que nadie quede excluido del estudio en la universidad por razones económicas, elGobierno y las Comunidades Autónomas, así como las propias universidades, instrumentaránuna política de becas, ayudas y créditos para el alumnado y, en el caso de las universidades públicas,establecerán, asimismo, modalidades de exención parcial o total del pago de los preciospúblicos por prestación de servicios académicos. En todos los casos, se prestará especial atencióna las personas con cargas familiares, víctimas de la violencia de género y personas con dependenciay discapacidad, garantizando así su acceso y permanencia a los estudios universitarios.En el ámbito autonómico, valga como ejemplo, según el artículo 52 de la Ley andaluza15/2003, de 22 de diciembre, de Universidades, sobre becas y créditos, que de conformidad conlo dispuesto en el artículo 45 de la de la Ley Orgánica de Universidades, el Consejo de Gobiernode la Junta de Andalucía establecerá el régimen de becas al estudio y créditos que garanticeel derecho a los estudios universitarios y la no discriminación por razones económicas. Particularmente,se establece un régimen de ayudas a los estudiantes de tercer ciclo con el fin de estimularla formación investigadora y la continuidad de la carrera académica de los universitarios.3. Distribución de competenciasLa reforma derivada del proceso de Bolonia también ha repercutido en el sistema competenciaespañol en distintos aspectos materiales y orgánicos (sistema de acreditación, verificaciónde títulos, etc.), aunque sin afectar al bloque de la constitucionalidad, cuyos contenidos se erigenasimismo en límite frente a la propia reforma universitaria. Afirma la Exposición de Motivosde la LOU 6/2001, que sus preceptos articulan los distintos niveles competenciales, los delas Universidades, las Comunidades Autónomas y la Administración General del Estado, conun mayor autogobierno de las Universidades y un incremento del compromiso de las ComunidadesAutónomas, y las siguientes implicaciones en términos competenciales: a) Para las Universidades,una mayor eficiencia en el uso de los recursos públicos, con competencias en lacontratación de profesorado, el reingreso en el servicio activo de sus profesores, la creación decentros y estructuras de enseñanza a distancia, el establecimiento de los procedimientos para laadmisión de sus estudiantes, la constitución de fundaciones y otras figuras jurídicas para el desarrollode sus fines y la colaboración con otras entidades para la movilidad de su personal; y b)Para las Comunidades Autónomas, nuevas competencias de coordinación y gestión, incluida laregulación del régimen jurídico y retributivo del profesorado contratado, la capacidad para establecerretribuciones adicionales para el profesorado, la aprobación de programas de financiaciónplurianual conducentes a contratos programa y la evaluación de la calidad de las Universidadesde su ámbito de responsabilidad.N úm. 10 (otoño 2009): Especial Educación Superior José Joaquín Fernández Alles / 7eumed•netwww.eumed.net/entelequiaENTELEQUIArevista interdisciplinarTras la Constitución de 1978, el Título XIII de la LOU 6/2001, de 21 de diciembre, con la denominación"Espacio Europeo de Educación Superior", constituye el marco para la orientaciónde la política universitaria española mediante la adopción por parte del gobierno central, de losgobiernos autonómicos y de la universidades de las medidas necesarias para la plena integracióndel sistema español en el espacio europeo superior (art. 87) con la finalidad de lograr unosobjetivos genérica y voluntaristamente invocados en la propia norma: a) la integración competitivade las Universidades junto a los mejores centros de enseñanza superior en el nuevo espaciouniversitario europeo; y b) la movilidad, tanto de estudiantes, como de profesores e investigadoresdentro del sistema español pero también del europeo e internacional. Estos objetivos implicanla inclusión en los títulos oficiales expedidos por las Universidades del Suplemento Europeoal Titulo (art. 88. 1), el establecimiento, reforma o adaptación de las modalidades cíclicasde cada enseñanza y de los títulos de carácter oficial (art. 88. 2), la adopción del sistema europeode créditos (art. 88. 3), el fomento de la movilidad de los estudiantes mediante programasde becas, ayudas y créditos al estudio (art. 88. 4).Para el cumplimiento de estos objetivos, debe advertirse que, como asegura la STC 26/1987,de 27 de febrero, la distribución de competencias ha de resultar del conjunto armónico de lospreceptos constitucionales, no habiendo más límites a la competencia estatal que las que laConstitución y los Estatutos de Autonomía atribuyen a las Comunidades Autónomas, entre lasque deben ser resaltadas, por lo que a las Universidades se refiere, las competencias inherentesa su autonomía reconocida en el art. 27.10 de la Constitución y la necesidad de coordinación todasestas competencias para evitar una excesiva fragmentación del sistema universitario español.En este sentido, resultaría una gran incoherencia proyectar un sistema europeo integrado deenseñanza superior si no está garantizado un sistema universitario nacional (títulos, retribucióndel profesorado, distribución territorial de recursos docentes e investigadores, etc.). Con ese fin,la LOU 6/2001 regula el Consejo de Coordinación Universitaria como máximo órgano consultivoy de coordinación del sistema universitario y foro de encuentro y debate entre las tres Administracionesque convergen en el sistema universitario: Estatal, Autonómica y Universitaria. Enparticular, el artículo 27 bis de la LOU 6/2001, dispone que la Conferencia General de PolíticaUniversitaria, sin perjuicio de las funciones atribuidas a los órganos de coordinación universitariade las Comunidades Autónomas, es el órgano de concertación, coordinación y cooperaciónde la política general universitaria al que le corresponden las funciones de: a) Establecimiento yvaloración de las líneas generales de política universitaria, su articulación en el espacio europeode educación superior y su interrelación con las políticas de investigación científica y tecnológica;b) Planificación, informe, consulta y asesoramiento sobre la programación general y plurianualde la enseñanza universitaria, que comprende los recursos humanos, materiales y financierosprecisos para la prestación del servicio público universitario; c) Aprobación de los criteriosde coordinación sobre las actividades de evaluación, certificación y acreditación reguladasen el Título V; d) Proposición y valoración de medidas para impulsar la colaboración entre universidady empresa; y e) Coordinación, elaboración y seguimiento de informes sobre la aplicacióndel principio de igualdad de mujeres y hombres en la universidad. En el desarrollo de susfunciones, podrá proponer que se soliciten informes o estudios del Consejo Económico y Social.La Conferencia está compuesta por los responsables de la enseñanza universitaria en losConsejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas y por cinco miembros designados por elpresidente de la Conferencia, bajo la presidencia del titular del departamento ministerial (Ministeriode Educación) que tenga atribuidas las competencias en materia de universidades. SeNúm. 10 (otoño 2009): Especial Educación Superior José Joaquín Fernández Alles / 8eumed•netwww.eumed.net/entelequiaENTELEQUIArevista interdisciplinargún el artículo 28 de la LOU 6/2001, el Consejo de Universidades es el órgano de coordinaciónacadémica, así como de cooperación, consulta y propuesta en materia universitaria14.Asimismo, en la Ley andaluza 15/2003, de 22 de diciembre, de Universidades, en su TítuloIV De la coordinación universitaria, dispone su artículo 65 que corresponde a la Administraciónde la Junta de Andalucía, a través de la Consejería de Educación y Ciencia, coordinar lasUniversidades andaluzas. La coordinación de las Universidades andaluzas sirve a los siguientesobjetivos y fines: la planificación del Sistema Universitario Andaluz; la mejora de la calidad yexcelencia docente, investigadora y de gestión, mediante la fijación de criterios comunes deevaluación de la eficacia, eficiencia y rendimiento de las actividades, estructuras y serviciosuniversitarios; la información recíproca entre las Universidades en sus distintos ámbitos de actuación,y, especialmente, en aquellas actividades que hayan de realizarse conjuntamente o queafecten a más de una Universidad; la promoción de actividades conjuntas en los diferentes camposde la docencia, la investigación, el desarrollo, la innovación y la difusión de la cultura, laciencia y la tecnología; el impulso de criterios y directrices para la consecución de unas políticashomogéneas sobre acceso de estudiantes, plantillas, negociación colectiva y acción socialaplicables al personal de las Universidades andaluzas, dentro del respeto a la autonomía y a laspeculiaridades organizativas de cada Universidad; el impulso a la colaboración de las Universidadesentre ellas y con otras Administraciones y entidades públicas o privadas para la ejecuciónde programas de interés general; el apoyo a fórmulas de colaboración de las Universidades andaluzascon otras Universidades españolas y extranjeras; la promoción de la colaboración entrelas Universidades, Administraciones y entidades públicas y privadas para conseguir la adecuadaintegración de los estudiantes y egresados universitarios dentro del tejido productivo y el mercadolaboral; la determinación de fines u objetivos mínimos comunes en materia de estabilidadpresupuestaria; y cualesquiera otros que tiendan a mejorar la eficacia y eficiencia del SistemaUniversitario Andaluz15.14 Le corresponden las siguientes funciones, que desarrolla con plena autonomía funcional: a) Servir de caucepara la colaboración, la cooperación y la coordinación en el ámbito académico; b) Informar las disposicioneslegales y reglamentarias que afectan al sistema universitario en su conjunto; c) Prestar el asesoramiento que enmateria universitaria sea requerido por el Ministerio de Educación y Ciencia, la Conferencia General dePolítica Universitaria o, en su caso, de las Comunidades Autónomas; d) Formular propuestas al Gobierno, enmaterias relativas al sistema universitario y a la Conferencia General de Política Universitaria; e) Laverificación de la adecuación de los planes de estudios a las directrices y condiciones establecidas por elGobierno para los títulos oficiales; y f) Desarrollar cuantas otras tareas le encomienden las leyes y susdisposiciones de desarrollo.15 En el Capítulo II, Del consejo andaluz de universidades y sus funciones, se establece que el Consejo Andaluzde Universidades es el órgano colegiado de consulta, planificación y asesoramiento del Gobierno de laComunidad Autónoma en materia de Universidades. El Consejo Andaluz de Universidades se adscribeorgánicamente a la Consejería de Educación y Ciencia de la Junta de Andalucía y ejerce sus funciones enPleno y en Comisiones. Las Comisiones permanentes son las siguientes: Comisión Académica; Comisión deProgramación; y Comisión de Fomento de la Calidad. Son funciones del Consejo Andaluz de Universidades: a)Conocer, asesorar e informar la Programación e Inversiones de la Junta de Andalucía en el SistemaUniversitario Andaluz y sus criterios de aplicación, y, en particular, el modelo de financiación; b) Informar, apetición del órgano competente de la Comunidad Autónoma en materia de Universidades, de los anteproyectosde ley, proyectos de reglamentos y normas, en general, que puedan afectar al Sistema Universitario Andaluz; c)Informar sobre la creación y reconocimiento de Universidades; d) Informar los proyectos de creación,modificación, supresión, adscripción y revocación de la adscripción de centros e Institutos Universitarios deInvestigación, así como sobre los proyectos de implantación de nuevos estudios conducentes a la expedición detítulos oficiales y validez en todo el territorio nacional, y ser oído en relación con los planes de estudios; e)Asesorar sobre la organización conjunta de los estudios y servicios universitarios para su mayorN úm. 10 (otoño 2009): Especial Educación Superior José Joaquín Fernández Alles / 9eumed•netwww.eumed.net/entelequiaENTELEQUIArevista interdisciplinarEn relación con los distintos ámbitos sectoriales presentes en esta materia, debemos referirnosal concreto ámbito competencial del profesorado, cuyo sistema de acreditación del profesoradofuncionarios queda reservado a la titularidad exclusiva del Estado, que lo gestiona a travésde la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación (ANECA), fundación bajoel protectorado del Ministerio de Educación16. En virtud del artículo 57, el acceso a los cuerposde funcionarios docentes universitarios exige la previa obtención de una acreditación nacionalque, valorando los méritos y competencias de los aspirantes, garantice la calidad en la seleccióndel profesorado funcionario. La acreditación se llevada a cabo mediante el examen y juicio sobrela documentación presentada por los solicitantes, por comisiones compuestas por al menossiete profesoras y profesores de reconocido prestigio docente e investigador contrastado pertenecientesa los cuerpos de funcionarios docentes universitarios. Tales profesores deben ser Catedráticospara la acreditación al cuerpo de Catedráticos de Universidad, y Catedráticos y ProfesoresTitulares para la acreditación al cuerpo de Profesores Titulares de Universidad. Igualmente,pueden formar parte de estas comisiones expertos de reconocido prestigio internacional opertenecientes a centros públicos de investigación.En el ámbito orgánico del sistema de evaluación de la calidad, de tanta relevancia para la verificaciónde títulos, acreditación del profesorado, evaluación de centros, etc., conforme al artíracionalización;f) Informar la planificación autonómica en materia de investigación, desarrollo o innovación;g) Conocer los diferentes estudios, titulaciones y títulos propios de las Universidades de Andalucía y fomentarla armonización entre los mismos; h) Impulsar programas de organización de enseñanzas de especializaciónpara posgraduados, de actividades específicas de formación continuada y permanente, y de iniciación laboralen sus diversas modalidades; i) Elaborar criterios para la convalidación y adaptación de estudiosinteruniversitarios, a efectos de su continuación en las Universidades andaluzas, especialmente en lo querespecta a los de tercer ciclo y a los conducentes a la expedición de títulos propios de las Universidadesandaluzas, sin perjuicio de los requisitos establecidos en la Ley Orgánica de Universidades; j) Conocer losconciertos suscritos entre las Universidades y las instituciones sanitarias; k) Proponer criterios y directrices quehayan de orientar la política de becas, ayudas y créditos a los estudiantes, para favorecer la movilidad dentro dela Comunidad Autónoma y en el ámbito del espacio europeo de enseñanza superior; l) Conocer del desarrollo,ejecución y control del sistema general de becas, ayudas y créditos al estudio correspondiente a la ComunidadAutónoma de Andalucía, y de los mecanismos de coordinación de éste con el propio del Estado para asegurarlos resultados de su aplicación; m) Informar sobre los precios públicos y tasas académicas que haya de aprobarla Comunidad Autónoma de Andalucía; n) Ser oído sobre los criterios de la Comunidad Autónoma relativos alos límites máximos de admisión de estudiantes en Universidades públicas y privadas, por motivos de interésgeneral, por la capacidad de los centros o para poder cumplir exigencias derivadas de directivas comunitarias oconvenios internacionales; ñ) Ser oído en relación con los criterios, indicadores y bases comunes que hayan deutilizarse para la evaluación de la calidad de las Universidades; o) Conocer los informes y estudios elaboradospor la Agencia Andaluza de Evaluación de la Calidad y Acreditación Universitaria; p) Promover la evaluacióncontinua de los procesos y resultados de las actividades docentes, investigadoras y de gestión desarrolladas porlas Universidades andaluzas en orden a potenciar la mejora de su calidad; q) Promover y apoyar el desarrollo desistemas internos de evaluación, control y mejora de la calidad en las Universidades andaluzas; r) Desarrollar yfomentar programas de mejora de calidad en el Sistema Universitario Andaluz; s) Asesorar a la Consejería deEducación y Ciencia en cuantos asuntos le sean solicitados y proponer las iniciativas que estime oportunas parala mejora del Sistema Universitario Andaluz; y t) Promover medidas y políticas generales de empleo activo einserción laboral para los estudiantes y egresados universitarios.16 La Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación (ANECA) es una fundación estatal creada el19 de julio de 2002, en cumplimiento de lo establecido en la Ley Orgánica de Universidades (LOU), cuyamisión es contribuir a la mejora de la calidad del sistema de educación superior mediante la evaluación,certificación y acreditación de enseñanzas, profesorado e instituciones, según lo establecido en la Declaraciónde Bolonia, suscrita en 1999 por 29 países europeos, para la construcción de un Espacio Europeo de EducaciónSuperior (EEES) en el año 2010.N úm. 10 (otoño 2009): Especial Educación Superior José Joaquín Fernández Alles / 10eumed•netwww.eumed.net/entelequiaENTELEQUIArevista interdisciplinarculo 32 de la LOU 6/2001, la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación laANECA se ha creado para la mejora de los servicios públicos, a la que corresponden las funcionesprevistas en la ley y la de elevar informes al Ministerio competente en materia de universidades(Ministerio de Educación) y al Consejo de Universidades sobre el desarrollo de los procesosde evaluación, certificación y acreditación en España, a cuyos efectos puede solicitar yprestar colaboración a los órganos de evaluación que, en su caso, existan en las ComunidadesAutónomas. La ANECA desarrolla su actividad de acuerdo con los principios de competenciatécnica y científica, legalidad y seguridad jurídica, independencia y transparencia, atendiendo alos criterios de actuación usuales de estas instituciones en el ámbito internacional. Las funcionesde evaluación, y las conducentes a la certificación y acreditación, corresponden a la ANECAy a los órganos de evaluación que la Ley de las Comunidades Autónomas determine, en elámbito de sus respectivas competencias, sin perjuicio de las que desarrollen otras agencias deevaluación del Estado o de las Comunidades Autónomas. Además, la ANECA y los órganos deevaluación creados por ley de las Comunidades Autónomas, de acuerdo con estándares internacionalesde calidad, establecen mecanismos de cooperación y reconocimiento mutuo17.En cuanto al ámbito competencial relativo a las becas y ayudas, el Gobierno de la Nación determinacon carácter básico las modalidades y cuantías de las becas y ayudas al estudio, lascondiciones académicas y económicas que hayan de reunir los candidatos, así como los supuestosde incompatibilidad, revocación y reintegro y cuantos requisitos, condiciones socioeconómicasu otros factores sean precisos para asegurar la igualdad en el acceso a las citadas becas yayudas en todo el territorio, sin detrimento de las competencias normativas y de ejecución delas Comunidades Autónomas. Ahora bien, el desarrollo, ejecución y control del sistema generalde becas y ayudas al estudio corresponde a las Comunidades Autónomas en sus respectivosámbitos de competencia y en colaboración con las universidades, con el fin de facilitar la gestióndescentralizada y la atención a las peculiaridades territoriales que la legislación contemple.En todo caso, para asegurar que los resultados de la aplicación del sistema general de becas yayudas al estudio propicien el derecho de todos los ciudadanos a la educación y garanticen elprincipio de igualdad en su obtención, se establecen los oportunos mecanismos de coordinaciónentre el Gobierno y las Comunidades Autónomas en el seno de la Conferencia General de PolíticaUniversitaria. Finalmente, sobre la base de los principios de equidad y solidaridad, las Administracionespúblicas y las Universidades cooperan para articular sistemas eficaces de información,verificación y control de las becas y ayudas financiadas con fondos públicos y para elmejor logro de los objetivos señalados en los apartados anteriores.III. El fundamento de Bolonia: La libre circulación de títulos universitariosy de profesionalesSi atendemos a sus fundamentos, basados en los principios de calidad, movilidad, diversidady competitividad, el proceso de Bolonia se propone la total movilidad estudiantil dentro delcontinente, la homogeneización de los estudios superiores en Europa y la articulación de un sistemade educación superior competitivo que cree más empleo, atraiga a estudiantes e investiga17Véase C. Baldus, (2009): “Calidad: ¿para qué, para quién? Una perspectiva alemana y continental sobre elllamado proceso de Bolonia”, El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, 4 (Ejemplar dedicadoa: El proceso de Bolonia), pp. 1419.N úm. 10 (otoño 2009): Especial Educación Superior José Joaquín Fernández Alles / 11eumed•netwww.eumed.net/entelequiaENTELEQUIArevista interdisciplinardores de otros Estados miembros, adecúe las enseñanzas a las necesidades del mercado laborale implante la "educación a lo largo de toda la vida" (lifelong learning)18. Ahora bien, si atendemosa su fundamento primario y de origen, y como corolario de la libertad de circulación detrabajadores y de libertad de establecimiento, el proceso de Bolonia tiene su fundamento principalen la libertad de circulación de profesionales y títulos universitarios en el Espacio Europeode Educación Superior, fundamentos a los que se someten política y normativamente con caráctervoluntario los respectivos regímenes legislativos nacionales.Ocurre, sin embargo, que la el prestigio de las respectivas Universidades, el idioma y la nacionalidadse presentan como una de las dificultades más relevantes que plantea este proceso.¿Aceptará el mercado laboral, presidido por el principio de autonomía de la contratación, estalibertad de circulación y el pleno reconocimiento de títulos? ¿Podrán competir en igualdad decondiciones con sistemas de financiación nacionales muy desiguales? ¿Cómo se resolverá laformación universitaria superior de los trabajadores? ¿Cómo se regula el requisito de la nacionalidaden la esfera del empleo público?Particular atención merece a nacionalidad. En España, aunque el artículo 56.1 del EstatutoBásico del Empleado Público exige que para participar en los procesos selectivos deba tenersenacionalidad española, este requisito de nacionalidad que queda matizado por la posibilidad deacceder los nacionales de los demás Estados miembros de la Unión Europea en igualdad decondiciones que los españoles como consecuencia del derecho y libertad de circulación de lostrabajadores, considerado uno de los pilares de la Unión Europea (Sánchez Morón, 2008: 116118).Tampoco debe desdeñarse el factor lingüístico y la oportunidad de una oferta universitariarealmente bilingüe. No en vano, el reconocimiento de títulos y el libre acceso al empleo públicose regula sin perjuicio de la acreditación del conocimiento suficiente de la lengua del país dondese desee trabajar: criterio no discriminatorio, que en España regula el RD 543/2001, de 18 demayo, como exigencia de conocimiento del castellano a los ciudadanos europeos que deseen ingresaren nuestra función pública. En cualquier caso, la jurisprudencia comunitaria ha sentadola doctrina de que no es lícito tomar en consideración a efectos de un concurso sólo la experien18Estos fundamentos se expresan en las siguientes declaraciones: 1) ParíslaSoborna (1998).Facilitarlamovilidad de los estudiantes en el espacio europeo y su integración en el mercado laboral en cualquier partegeográfica de los países europeos, así como la movilidad de los profesores; mejorar la formación internacionaly aclarar dicho reconocimiento a través de la concesión de títulos y ciclos comunes en el espacio europeo;posibilitar la continuidad de los estudios en cualquier centro en otro país de la Unión Europea; 2) Bolonia(1999), que se firma bajo el titulo de Espacio Europeo de Educación Superior.Facilitarla transparencia y lacomparación entre los títulos, introducir un sistema basado en dos ciclos principales, desarrollar un sistema decréditos como el sistema ECTS, desarrollar las medidas a favor de la movilidad de los estudiantes, profesores einvestigadores, promover la cooperación europea en el ámbito de la garantía de la calidad, fomentar ladimensión europea en la enseñanza superior; 3) Praga (2001), los tres puntos que se estableció en esta nuevaconferencia son: Dedicación al aprendizaje y a la formación permanente, la implicación de los centros deenseñanza superior y de los estudiantes como socios activos, la necesidad de aumentar el poder de atracción delEspacio Europeo de Educación Superior; 4) Berlín (2003).Ladimensión social del proceso de Bolonia,establecer puentes de unión entre el emergente Espacio Europeo de Educación Superior y el Espacio Europeode investigación reforzado así las bases de una Europa del conocimiento, mantener la riqueza cultural europeapreservando la diversidad de tradiciones y lenguas, promover la innovación, el desarrollo social y económicomediante la cooperación entre instituciones de educación superior que debe ser las máximas impulsoras, juntocon las organizaciones de estudiante, del proceso de convergencia, y profundizar en los puntos básicos de ladeclaración de Bolonia.N úm. 10 (otoño 2009): Especial Educación Superior José Joaquín Fernández Alles / 12eumed•netwww.eumed.net/entelequiaENTELEQUIArevista interdisciplinarcia desarrollada en la Administración nacional y no la adquirida en los demás Estados miembros(STJUE Comisión vs. Italia, 12 de mayo de 2005 y 26 de octubre de 2006).Asimismo, hemos de referirnos a las cuestiones relativas al prestigio de las Universidades, ala financiación y al idioma, que si bien en sus resultados sólo son susceptibles de valoración amedio plazo, están muy vinculadas a los objetivos últimos de la política educativa que asume lareforma; no en vano, la implantación de los Grados y la creación del Espacio Europeo de EducaciónSuperior tienen como finalidad lograr una mayor integración en el ámbito educativo universitariode los estudiantes, los profesionales y los empleados públicos19. Pues bien, en este ordende cosas, los fines del proceso de Bolonia se enfrentan a cinco eventuales escenarios quepueden matizar el planteamiento reformador y limitar sus objetivos: a) Que el mercado laboralde los respectivos Estados miembros opere un proceso selectivo de títulos/Universidades queperpetúe el statu quo miembros de tal manera que se admita de iure pero no se acepte de factoel reconocimiento de títulos de las Universidades de otros Estados miembros; b) Que como consecuenciade lo anterior, el reconocimiento de títulos quede limitado al ámbito del empleo públicoen el ámbito comunitario por imperativo del Derecho de la Unión Europea; c) Que la financiaciónuniversitaria y la planificación económica del sistema universitario impidan un sistemaacadémico europeo realmente competitivo; d) Que el sistema académico de créditos ECTS(European Credit Tranfser System), articulado en horas presenciales y horas de trabajo delalumno, perjudique la compatibilidad entre la formación universitaria y la actividad laboral delos ciudadanos con menos recursos o con situaciones personales y familiares complejas20 y, almismo tiempo, penalice la formación universitaria de los trabajadores y funcionarios21; en estesentido, si el sistema de créditos ECTS equipara el horario estudiantil al horario laboral, sinduda, podrá desincentivar la simultaneidad de los estudios y el trabajo, y, como su consecuencia,neutralizará los programas actuales sobre la promoción profesional, la cualificación de lostrabajadores, la evaluación por desempeño y los planes de calidad basados en la formación universitaria;y e) Que la Universidad dirigida al cumplimiento de objetivos y competencias favorezcaprioritariamente la formación profesional y la satisfacción de las necesidades empresaria19Véase Linde Paniagua, E. (2007), “El Proceso de Bolonia: la estrategia de Lisboa : grado y posgrado en laenseñanza superior española”, Revista de derecho de la Unión Europea, 12, 2007 (Ejemplar dedicado a: Elproceso de Bolonia en el Espacio Europeo de Educación Superior), pp. 3968.20 El crédito se constituye en la unidad de medida académica en las enseñanzas universitarias oficiales junto conel llamado Suplemento al Título (o Suplemento de Diploma, SD), un documento adjunto al título que facilita elreconocimiento académico y profesional de las calificaciones obtenidas. Todas las carreras asumen unaformación inicial de 240 créditos, equivalentes en España a cuatro años (más tiempo en el caso de algunascarreras, como Arquitectura o Medicina). Para organizar la actividad académica, se tienen en cuentan no sólolas horas de clases teóricas (las impartidas por el profesor y las horas de examen), sino también el trabajo quedebe ser realizado por el alumno (elaboración de trabajos, seminarios, horas de estudio). Cada crédito ECTS(Sistema Europeo de Transferencia de Créditos, por sus siglas en inglés) corresponde a entre 25 y 30 horassemanales, de las cuales tan sólo 10 serán lectivas. Véase Fortes Martín, A (2009), “Bolonia o la supernova: la"explosión" del proceso de Bolonia y el tránsito del modelo de enseñanza al de aprendizaje”, El Cronista delEstado Social y Democrático de Derecho, 4, 2009 (Ejemplar dedicado a: El proceso de Bolonia), pp. 3039.21 Actividades que pueden consistir en la ampliación y estudio de los temas del programa docente, incluyendobúsquedas en bibliotecahemeroteca,realización de trabajos dirigidos, prácticas de campo, prácticas enlaboratorio, prácticas en aula de informática, prácticas en empresas, lecturas, preparación y realización deseminarios, preparación de posters, corrección de ejercicios realizados por los compañeros, realización deexámenes y autoexámenes o cualquier otra actividad que contribuya a su formación universitaria.N úm. 10 (otoño 2009): Especial Educación Superior José Joaquín Fernández Alles / 13eumed•netwww.eumed.net/entelequiaENTELEQUIArevista interdisciplinarles y profesionales en detrimento de la formación humanística integral y su vocación clásica dedebate y crítica22.De todas ellas, una reflexión detenida merecen los dos primero escenarios mencionados, enparticular, el segundo, cuya concurrencia lleva aparejado el riesgo de que, en determinadas disciplinas,el reconocimiento de los títulos universitarios quede limitado al ámbito del empleo público,donde se distingue el tratamiento de los funcionarios y de los laborales. En principio, enEspaña la libre circulación de trabajadores está vigente desde el 1 de enero de 1992 y La Ley17/1993, de 23 de diciembre, modificada por la Ley 55/1999 (para su adaptación a los criteriosdel Tribunal y Comisión de la UE), ha regulado el acceso a determinados sectores de la funciónpública de los nacionales de los demás Estados de la Unión Europea. Así, respecto de los funcionarios,el artículo 57 del Estatuto Básico del Empleado Público (Ley 7/2007, de 12 de abril),sobre el acceso al empleo público de nacionales de otros Estados, dispone que los nacionales delos Estados miembros de la Unión Europea podrán acceder, como personal funcionario, enigualdad de condiciones que los españoles a los empleos públicos, con excepción de aquellosque directa o indirectamente impliquen una participación en el ejercicio del poder público o enlas funciones que tienen por objeto la salvaguardia de los intereses del Estado o de las AdministracionesPúblicas. A este respecto, aunque el artículo 39.4 del Tratado de la Comunidad Europea(TCE) establece que las disposiciones sobre libertad de circulación “no serán aplicables alos empleos en la Administración pública”, este concepto ha sido interpretado restrictivamentepor el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, para quien los “empleos en la AdministraciónPública” deben entenderse sólo en el sentido de los que “comportan una participación, directa oindirecta, en el ejercicio del poder público y en las funciones que tienen por objeto la salvaguardade los intereses del Estado o de otras colectividades públicas”. Sobre la base de este entendimiento,la Comisión de la Unión Europea en su Comunicación 88/C72/02, sobre la aplicacióndel artículo 39.4 TCE, partiendo de la citada interpretación restrictiva, ha afirmado que debepotenciarse la libertad de circulación en los servicios públicos de carácter comercial (transportes,gas, electricidad, correos, telecomunicaciones, radiotelevisión), de enseñanza y en los de investigacióncivil. Por su parte, entre los empleos que pueden reservarse a los nacionales, se encuentranlos de las Fuerzas Armadas, Policía, magistratura, Administración fiscal y diplomaciay aquellos que consisten en la elaboración de actos jurídicos y su ejecución, el control de suaplicación y la tutela de los organismos dependientes de cualquier Administración Pública, susorganismos autónomos y los bancos centrales, ya sean funcionarios o sus agentes (Sánchez Morón,2008: 118).Este régimen es de aplicación, cualquiera que sea su nacionalidad, al cónyuge de los españolesy de los nacionales de otros Estados miembros de la Unión Europea, siempre que no estén22 Frente a los postulados del Bolonia el profesor Salustiano del Campo ha defendido: “Más excelencia y menosBolonia". En sus palabras, se precisa de una reforma democrática ya que los planes de estudios actuales se handejado en manos interesadas: “hay que luchar contra el burocratismo y quiénes defienden sus propiasdocencias”. Ha afirmado que la renovación universitaria no va por buen camino ya que no inspira confianza."Bolonia impulsa hacia la homogeneidad, y la coherencia exige un nuevo modelo" (…) "la ciencia está paraformar, no para hacer dinero” y critica la inmersión del poder económico en la esfera universitaria, alejándolade los ideales de la Ilustración. A la Universidad habría que exigirle excelencia, y no está de acuerdo con laexplotación de los saberes tecnológicos. Véase Salustiano del Campo Urbano, Conferencia inaugural de laXXX Edición de los Cursos de Verano de San Roque. San Roque (Cádiz), 10 de julio de 2009. http://www.europasur.es/article/comarca/467694/salustiano/aboga/por/la/excelencia/universitaria/y/critica/plan/bolonia.htmlN úm. 10 (otoño 2009): Especial Educación Superior José Joaquín Fernández Alles / 14eumed•netwww.eumed.net/entelequiaENTELEQUIArevista interdisciplinarseparados de derecho y a sus descendientes y a los de su cónyuge siempre que no estén separadosde derecho, sean menores de veintiún años o mayores de dicha edad dependientes. Además,el acceso al empleo público como personal funcionario se extiende igualmente a las personasincluidas en el ámbito de aplicación de los Tratados Internaciones celebrados por la Unión Europeay ratificados por España en los que sea de aplicación la libre circulación de trabajadores.Respecto de los empleados públicos laborales, el artículo 57. 4 del EBEP dispone que los extranjerosreferidos anteriormente, así como los extranjeros con residencia legal en España podránacceder a las Administraciones Públicas, como personal laboral, en igualdad de condicionesque los españoles. A su vez, una reserva legal prevista en el artículo 57.5 establece que sólopor Ley de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomaspodrá eximirse del requisito de la nacionalidad por razones de interés general para el accesoa la condición de personal funcionario. En cuanto al régimen jurídico de acceso de los empleadospúblicos laborales, según el artículo 10.2 de la LO 4/2000, de 11 de enero, los extranjerosresidentes en España podrán acceder, en igualdad de condiciones que los nacionales de losEstados miembros de la Unión Europea, como personal laboral al servicio de las Administracionespúblicas, de acuerdo con los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad,así como el de publicidad. A tal efecto podrán presentarse a las ofertas de empleo público queconvoquen las Administraciones públicas.Por último, establecido este doble régimen de acceso al empleo público de los nacionales delos Estados miembros conforme al criterio de la nacionalidad (artículo 56.1 EBEP), se regula elrequisito de la titulación exigida, que deberá ser reconocida bien en aplicación de la normativaeuropea y estatal, bien en aplicación del proceso de Bolonia y del Espacio Europeo de EducaciónSuperior23.IV. El empleo público universitarioDe trascendental importancia para la creación de un Espacio Europeo de educación Superiorsupone la movilidad del profesorado y el sistema de intercambios. En España, el régimen funcionarialde los docentes de las Universidades públicas se regula en el Título IX de la LO6/2001, de 21 de diciembre, modificada por la LO 4/2007, de 12 de abril, y sin perjuicio delcontenido del Estatuto del personal docente e investigador previsto en la Disposición Adicional4ª, se integra por dos grupos: los cuerpos docentes universitarios, que está formado por funcionarios,y el personal contratado. Concretamente, según el artículo 47 de la LOU 6/2001, el per23Según el artículo 56 del EBEP, para poder participar en los procesos selectivos será necesario reunir lossiguientes requisitos: a) Tener la nacionalidad española, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo siguiente; b)Poseer la capacidad funcional para el desempeño de las tareas; c) Tener cumplidos dieciséis años y no exceder,en su caso, de la edad máxima de jubilación forzosa. Sólo por Ley podrá establecerse otra edad máxima,distinta de la edad de jubilación forzosa, para el acceso al empleo público; y d) No haber sido separadomediante expediente disciplinario del servicio de cualquiera de las Administraciones Públicas o de los órganosconstitucionales o estatutarios de las Comunidades Autónomas, ni hallarse en inhabilitación absoluta o especialpara empleos o cargos públicos por resolución judicial, para el acceso al cuerpo o escala de funcionario, o paraejercer funciones similares a las que desempeñaban en el caso del personal laboral, en el que hubiese sidoseparado o inhabilitado. En el caso de ser nacional de otro Estado, no hallarse inhabilitado o en situaciónequivalente ni haber sido sometido a sanción disciplinaria o equivalente que impida, en su Estado, en losmismos términos el acceso al empleo público; y e) Poseer la titulación exigida.N úm. 10 (otoño 2009): Especial Educación Superior José Joaquín Fernández Alles / 15eumed•netwww.eumed.net/entelequiaENTELEQUIArevista interdisciplinarsonal docente e investigador de las Universidades públicas estará compuesto de funcionarios delos cuerpos docentes universitarios y de personal contratado. A tal fin, las universidades podráncontratar personal docente e investigador en régimen laboral, a través de las modalidades decontratación laboral específicas del ámbito universitario que se regulan en esta Ley o mediantelas modalidades previstas en el Estatuto de los Trabajadores para la sustitución de trabajadorescon derecho a reserva del puesto de trabajo. También podrán contratar personal investigador,técnico u otro personal, a través del contrato de trabajo por obra o servicio determinado, para eldesarrollo de proyectos de investigación científica o técnica. Asimismo, las universidades podránnombrar profesoras y profesores eméritos en las condiciones previstas en esta Ley.La contratación de personal docente e investigador, excepto la figura de Profesor Visitante,se hará mediante concurso público, al que se dará la necesaria publicidad y cuya convocatoriaserá comunicada con la suficiente antelación al Consejo de Universidades para su difusión entodas ellas. La selección se efectuará con respeto a los principios constitucionales de igualdad,mérito y capacidad y se considerará mérito preferente estar acreditado o acreditada para participaren los concursos de acceso a los cuerpos docentes universitarios.En el caso de los contratados laborales, se trata de un grupo que no puede superar el 49% deltotal del personal docente e investigador de cada universidad (art. 48.4 de la Ley 6/2001), loscuales son contratados directamente por concurso en cada Universidad y pueden ser fijos o temporalesy a tiempo parcial o a tiempo completo, cuya regulación y régimen jurídico es competenciade las Comunidades Autónomas. Las modalidades de contratación laboral específicas delámbito universitario son las que se corresponden con las figuras de Ayudante, Profesor AyudanteDoctor, Profesor Contratado Doctor, Profesor Asociado y Profesor Visitante. El régimen delas indicadas modalidades de contratación laboral será el que se establece en la propia LOU6/2001 y en sus normas de desarrollo; supletoriamente, por lo dispuesto en el texto refundido dela Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24de marzo, y en sus normas de desarrollo.En el caso de los funcionarios, los dos cuerpos docentes universitarios son estatales y no autonómicos,y están integrados por los catedráticos de universidad y los profesores titulares deuniversidad, ambos cuerpos con plena capacidad docente e investigadora y con un sistema deacceso por concurso en convocatoria pública que asimismo precisa de un procedimiento deacreditación nacional (estatal), lo cual fortalece el carácter estatal de los cuerpos. Como se derivade la STC 26/1987, de 27 de febrero, esta naturaleza estatal de los cuerpos docentes universitarioses compatible con la titularidad autonómica de las Universidades, exceptuadas la UniversidadInternacional Menéndez y Pelayo (UIMP) y la Universidad Nacional a Distancia(UNED), que son de titularidad estatal (Sánchez Morón, 2008: 7576).Junto a esta dimensión funcionarial de los profesores universitarios, debemos referirnos a losderechos fundamentales y las libertades públicas incardinados en el empleo público universitario,cuyos miembros son titulares de la libertad de cátedra y de otros derechos fundamentales.Como afirma la Exposición de Motivos de la LOU 6/2001, la Constitución de 1978 consagró laautonomía de las Universidades y garantizó, con ésta, las libertades de cátedra, de estudio y deinvestigación, así como la autonomía de gestión y administración de sus propios recursos.Como vimos, la libertad de cátedra es una manifestación de la libertad de enseñanza y constituyeuna libertad muy relacionada con la libertad de expresión y con la creación intelectual y,por ello, el constituyente la incluyó en el artículo 20.1 c) CE, y no en el artículo 27 CE. El conNúm. 10 (otoño 2009): Especial Educación Superior José Joaquín Fernández Alles / 16eumed•netwww.eumed.net/entelequiaENTELEQUIArevista interdisciplinartenido y límites de la libertad de cátedra varían según la naturaleza del puesto docente, de maneraque en su grado máximo esta libertad positiva sólo corresponde a los docentes de los nivelessuperiores, que son los únicos que tienen reconocida capacidad docente e investigadora (LO6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades). En cualquier caso, todos los profesores, cualquieraque sea su nivel, son titulares de esta libertad, existiendo un contenido negativo uniformeque habilita a todos los profesores, sin excepción a resistir cualquier mandato de los poderes públicosde dar a su actividad una orientación ideológica determinada.Por otra parte, una de las novedades de la LOU 6/2001 fue el fomento del principio básico dela movilidad, así como las medidas que contiene tanto para el profesorado funcionario comopara el profesorado contratado, con flexibilidad para que las Universidades puedan desarrollarsu política de profesorado y planificar sus necesidades docentes e investigadoras mediante lacontratación de hasta el mencionado máximo del 49 % del total el porcentaje de profesores contratados.Finalmente, en los dos grupos existentes, el profesorado universitario se somete a evaluacióna efectos retributivos por los méritos docentes, investigadores o de gestión (Sánchez Morón,2008: 156). Se trata de la aplicación al ámbito universitario de las técnicas de la evaluación deldesempeño reguladas en el artículo 20 del Estatuto Básico del Empleado Público (Ley 7/2007,de 12 de abril): “las Administraciones Públicas establecerán sistemas que permitan la evaluacióndel desempeño de sus empleados”. La evaluación del desempeño es el procedimiento medianteel cual se mide y valora la conducta profesional y el rendimiento o el logro de resultados.En virtud del artículo 20.3 del EBEP, la continuidad en un puesto de trabajo obtenido por concursoquedará vinculada a la evaluación del desempeño de acuerdo con los sistemas de evaluaciónque cada Administración Pública determine, dándose audiencia al interesado, y por la correspondienteresolución motivada.VI. ConclusionesEl conjunto de acuerdos intergubernamentales que reúne a cuarenta y seis Estados en tornoal proceso de Bolonia, como punto de partida impulsado por la Unión Europea, los Estados, lasComunidades Autónomas y las Universidades para la creación de un espacio competitivo de integraciónacadémica de calidad, se aplica a tres ámbitos de necesaria delimitación para comprendersus ventajas y resolver sus aspectos más problemáticos. Estos tres ámbitos son lossiguientes: a) El ámbito constitucional, que con gran relevancia en materia de los derechosconstitucionales, de la garantía institucional de la autonomía universitaria y de la distribuciónde competencias entre el Estado, las Comunidades Autónomas y las Universidades, se erige enlímite constitucional frente a la reforma universitaria; b) El ámbito supranacional fundamentadoen la libre circulación de títulos universitarios, estudiantes, profesores y de profesionales, con laimplantación de una metodología de impronta anglosajona basada en el denominado crédito europeoque debe ser adaptada a las necesidades derivadas de la realidad social y productiva española;y c) El ámbito del empleo público universitario. En el primer ámbito, llegamos a lassiguientes conclusiones: a) La metodología del crédito europeo debe ser aplicada con respeto ala libertad fundamental de cátedra que asiste a todo profesor conforme a la jurisprudencia delintérprete supremo de la Constitución: el Tribunal Constitucional; y b) La implantación de unN úm. 10 (otoño 2009): Especial Educación Superior José Joaquín Fernández Alles / 17eumed•netwww.eumed.net/entelequiaENTELEQUIArevista interdisciplinarespacio superior europeo no es creíble si se perpetúa la existencia en España de diecisiete espaciosuniversitarios académicos con grandes diferencia en materia de salario de los profesores,distritos universitarios y otros contenidos competenciales y organizativos. En el segundo ámbito(supranacional), referido a la libre circulación de títulos universitarios, estudiantes, profesores yprofesionales, parece conveniente que se establezca una autoridad académica común que coordiney supervise todos los aspectos académicos actualmente gestionados de forma bilateral porlas respectivas Universidades, por ejemplo, en lo relativo a los requisitos y contenidos exigidosen la convalidación de asignaturas en el marco de los convenios Erasmus. En el tercer ámbito,sobre el empleo público universitario, deben aprobarse y financiarse los mecanismos para queel espacio superior de intercambio y movilidad de docentes sea una realidad a nivel europeopero también a nivel estatal.En síntesis, y como consecuencia de todo lo anterior, esta triple delimitación conceptualdebe ser compatibilizada con la esencial naturaleza de la Universidad como servicio público,categoría legal y jurisprudencialmente establecida cuyas consecuencias de todo orden se traducenesencialmente en unas exigencias y requisitos que limitan la regulación y configuración dela reforma universitaria y la dirigen en sus principios, objetivos y financiación. No en vano lanoción de servicio público hace referencia a aquellas actividades prestacionales que son gestionadaspor las Administraciones públicas en razón de su carácter esencial para la comunidad,asumiendo un poder de disposición y control sobre dichos servicios, cuyo ejercicio y régimenjurídico está sometido al Derecho Público en términos de continuidad, universalidad e igualdad,con voluntad de permanencia y generalidad, para ser prestada en condiciones igualitarias quegaranticen el acceso al servicio a todos los ciudadanos que lo demanden con regularidad y calidad.Desde esta necesaria caracterización de la Universidad, las reformas de Bolonia debencomplementarse con una serie de medidas legislativas y presupuestarias que, al amparo de lacláusula constitucional del artículo 9.2. CE —promoción de las condiciones de igualdad real yefectiva de los ciudadanos y los grupos en que se integran—, aseguren su condición de serviciopúblico en los siguientes sectores: a) Un sistema de becas acorde a las circunstancias económicas,laborales y familiares de los ciudadanos, con especial atención a quienes están en situaciónde discapacidad y dependencia; b) El diseño de una actividad académica presencial y no presencialcompatible con la formación universitaria de trabajadores y profesionales, así como depersonas con especiales dificultades personales y familiares, preservando el derecho a la formaciónsuperior universitaria no quede preterido por razones de metodología docente; y c) Unadistribución territorial equitativa de los recursos educativos sobre la base de los principios establecidosen los artículos 138 y 139.1 de la Constitución, de manera que, con respeto a la autonomíafinanciera de las Comunidades, la movilidad europea del profesorado que se predica comocontenido del proceso de Bolonia sea una fase avanzada de la necesaria movilidad a nivel delEstado, concebido en este sector público de educación superior como un espacio nacional deintegración académica favorecido por una ponderación favorable de la movilidad en las acreditacionesy en los concursos de profesorado y por los criterios empleados por el sistema de financiaciónautonómica.N úm. 10 (otoño 2009): Especial Educación Superior José Joaquín Fernández Alles / 18eumed•netwww.eumed.net/entelequiaENTELEQUIArevista interdisciplinarBibliografíaBUGLIONE, L. (2006), “El Proceso de Bolonia: la experiencia italiana”, Novática: Revista de la Asociaciónde Técnicos de Informática, 182 (Ejemplar dedicado a: El proceso de Bolonia y la profesión informática),pp. 1821.CARRERAS SERRA, F. de (2009): “A cada uno lo suyo: las culpas propias y las culpas de Bolonia”, El Cronistadel Estado Social y Democrático de Derecho, 4 (Ejemplar dedicado a: El proceso de Bolonia),pp. 413.FERNÁNDEZ ÁLVAREZ, M. (1984): “La reforma universitaria”, Studia historica. Historia moderna, 2, 1984,pp. 2146.FORTES MARTÍN, A (2009), “Bolonia o la supernova: la "explosión" del proceso de Bolonia y el tránsitodel modelo de enseñanza al de aprendizaje”, El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho,4, 2009 (Ejemplar dedicado a: El proceso de Bolonia), pp. 3039.GARRIDO FALLA, F. (1994), “El concepto de servicio público en el Derecho español”, RAP, 135, pp. 725.LINDE PANIAGUA, E. (2007), “El Proceso de Bolonia: la estrategia de Lisboa : grado y posgrado en la enseñanzasuperior española”, Revista de derecho de la Unión Europea, 12, 2007 (Ejemplar dedicado a:El proceso de Bolonia en el Espacio Europeo de Educación Superior), pp. 3968.MARTÍN REBOLLO, L. (2007), “Sobre la enseñanza del Derecho administrativo tras la declaración de Bolonia:texto, contexto y pretexto”, La autorización administrativa. La administración electrónica. Laenseñanza del derecho administrativo hoy : Actas del I Congreso de la Asociación Española de Profesoresde Derecho Administrativo, pp. 195239.SÁNCHEZ BLANCO, A. (1989), “Introducción al constituyente universitario español: De la Ley General deeducación a la Ley de reforma universitaria. Reforma universitaria de 1983”, Libro homenaje al profesorJosé Luis Villar Palasi, coord. por Rafael GómezFerrerMorant, pp. 11931243.SÁNCHEZ MORÓN, M. (2008), Derecho de la Función Pública. 5ª edición. Tecnos. Madrid.N úm. 10 (otoño 2009): Especial Educación Superior José Joaquín Fernández Alles / 19eumed•netwww.eumed.net/entelequiaReconocimiento-NoComercial-SinObraDerivada 2.5Usted es libre de:• copiar, distribuir y comunicar públicamente la obraBajo las condiciones siguientes:• Reconocimiento. Debe reconocer los créditos de la obra de la maneraespecificada por el autor o el licenciador*.• No comercial. No puede utilizar esta obra para fines comerciales.• Sin obras derivadas. No se puede alterar, transformar o generar unaobra derivada a partir de esta obra.Al reutilizar o distribuir la obra, tiene que dejar bien claro los términos de lalicencia de esta obra.Alguna de estas condiciones puede no aplicarse si se obtiene el permiso deltitular de los derechos de autor.Los derechos derivados de usos legítimos u otras limitacionesreconocidas por ley no se ven afectados por lo anterior.Esto es un resumen fácilmente legible del texto legal,la licencia completa la encontrará en:http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/2.5/legalcode* Debe incluir claramente el nombre de su autor o autores y el texto “Artículo originalmente publicado en Entelequia. Revista Interdisciplinar. Accesible en <http://www.eumed.net/entelequia>”.

El Derecho Fundamental a la Autonomía Universitaria

El derecho fundamental a la autonomía universitaria en la legislación española actual1EL DERECHO FUNDAMENTAL A LA AUTONOMIA UNIVERSITARIAEN LA LEGISLACIÓN ESPAÑOLA ACTUALMiguel J. Agudo ZamoraProfesor Titular Derecho ConstitucionalUniversidad de Córdoba (España)INDICE1. El derecho fundamental a la autonomía universitaria1.1 Introducción1.2 Configuración de la autonomía universitaria como elemento inescindible de lalibertad académica1.3 Concepto de autonomía universitaria: el derecho a la autonomía universitariaen los términos que la ley establezca1.4 Naturaleza de la autonomía universitaria: ¿derecho fundamental o garantíainstitucional?1.5 El sujeto del derecho a la autonomía universitaria2. El contenido del derecho fundamental a la autonomía universitaria en la LOU2.1 Delimitación del contenido esencial2.2 La potestad de autonormación.2.3 La autonomía política de las universidades2.4 La autonomía académica de las universidades2.4.1 Planes de estudio2.4.2 Profesorado2.4.3 Estudiantes2.5 La autonomía económica y financiera de las universidades1. EL DERECHO FUNDAMENTAL A LA AUTONOMIAUNIVERSITARIA1.1. IntroducciónEl derecho a la educación es una exigencia del principio de legitimidaddemocrática del Estado, que enuncia el artículo 1.2 de nuestra Constitución, yun requisito imprescindible para hacer efectivo el libre desarrollo de nuestrapersonalidad. La participación en la formación de la voluntad general ha derealizarse en condiciones de igualdad, y para que esto suceda es indispensableque el ciudadano disponga de la información suficiente para que su formaciónde voluntad sea autónoma.Nuestra Constitución reconoce este derecho en el artículo 27, junto a lalibertad de enseñanza. Y aunque el Tribunal Constitucional, en su sentencia86/85, haya señalado que ambos son “derechos de libertad”, lo cierto es que elderecho a la educación no es un derecho de libertad, que pueda o noejercerse. Es un derecho que tiene que ser ejercido inexcusablemente. De ahíque para el Estado este derecho haya de catalogarse como de prestación,pues está obligado a garantizar su ejercicio mediante el establecimiento de unservicio público de enseñanza.En la educación superior le corresponde a la Universidad realizar esteservicio público mediante la investigación, la docencia y el estudio. Así, entreotras, son funciones de la Universidad, la creación, desarrollo, transmisión ycrítica de la ciencia, de la técnica y de la cultura, así como la difusión, lavalorización y la transferencia del conocimiento al servicio de la calidad de lavida, y del desarrollo económico.El derecho fundamental a la autonomía universitaria en la legislación española actual2Junto a estas funciones contenidas en el primer artículo de la aúnreciente Ley Orgánica de Universidades, debemos, pues, recalcar que estainstitución realiza la esencial misión de posibilitar unos ciudadanos preparadosque tengan la capacidad de formarse una voluntad autónoma, imprescindiblepara el logro de una sociedad democrática avanzada.Autonomía, que es el concepto clave de este trabajo que presentamos,pues ha sido y es una seña de identidad propia de la institución universitaria.La Carta Magna de las Universidades Europeas, firmada por todos losrectores de éstas, en Bolonia el 18 de septiembre de 1988, declaró como unode sus principios fundamentales que la Universidad es “la institución autónomaque, de manera crítica, produce y transmite la cultura por medio de lainvestigación y la enseñanza”, y para ello debe gozar de “independencia moraly científica de todo poder político y económico”.Así nuestra Constitución, en su artículo 27.10, reconoce esta autonomíaen los términos que la ley establezca, configurándola, dada su ubicaciónsistemática en la Carta Magna, como derecho fundamental, de manera que,aunque la determinación del contenido y alcance de la citada autonomíauniversitaria se haya deferido al legislador, su propia previsión constitucionalimplica irremediablemente una garantía y límite al ejercicio de las potestadesnormativas tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas.Debe resaltarse, por lo tanto, que la configuración de la autonomíauniversitaria se defiere a la ley. Corresponde, pues, al legislador delimitar ydesarrollar esa autonomía, determinando y reconociendo a las Universidadeslas potestades necesarias para garantizar la libertad académica, ese espaciode la libertad intelectual sin el cual no sería posible la plena efectividad de lafunción esencial y consustancial a la institución.En efecto, en relación a este último aspecto, el Consejo de Estado, en supreceptivo Dictamen, de 19 de julio de 2001, relativo al Anteproyecto de LeyOrgánica de Universidades, recuerda que, como señaló el TribunalConstitucional en su Sentencia 106/1990 (que reiteraba el contenido de lasSentencias 26/1987 y 55/1989), el derecho a la autonomía universitaria queproclama el art. 27.10 de la Constitución encuentra su razón de ser en laprotección de la libertad académica, en su manifestación de libertad deenseñanza, estudio e investigación frente a todo tipo de injerencias externas,de manera que, en todo caso, la libertad de ciencia quede garantizada, tanto ensu vertiente individual como institucional, entendida ésta, además, como lacorrespondiente a cada Universidad en particular. Así lo ha reiterado másrecientemente la STC 75/1997, en la que, además, se añade que la autonomíauniversitaria es la dimensión institucional de la libertad académica paragarantizar y completar su dimensión personal, constituida por la libertad decátedra.Por otra parte, la autonomía de las Universidades no solamenteencuentra los límites naturales en la circunstancia de que ningún derecho esilimitado en sí mismo, sino también, y de manera incluso más amplia, en laremisión que en la Constitución se contiene a favor de la configuración que dedicha autonomía debe realizar el legislador.Así, la Ley Orgánica 11/1983, de Reforma Universitaria, fueprecisamente la norma que configuró el alcance de la autonomía de lasUniversidades, fijando cuál era su contenido y cubriendo de esta manera laEl derecho fundamental a la autonomía universitaria en la legislación española actual3reserva de ley orgánica prevista en este aspecto por el artículo 81 de laConstitución.La LRU supuso, pues, la devolución de la libertad y de la autonomía a laUniversidad después del periodo de discriminaciones a parte del profesorado eimposiciones por parte del Poder que se produjeron durante el régimen dedominación franquista.La Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades (LOU enadelante), ha venido a sustituir a la anterior contando precisamente con elmismo objetivo (aunque con una regulación distinta); es decir, entre otrosaspectos, configurar la autonomía de las Universidades.El estudio de la autonomía universitaria como derecho fundamental, contodas las consecuencias que esto conlleva, y el análisis crítico de lasmanifestaciones de esta autonomía, tal como vienen reconocidas en la LeyOrgánica 6/2001, constituyen el objeto de este trabajo.1.2. Configuración de la autonomía universitaria como elementoinescindible de la libertad académicaDebemos comenzar señalando que el artículo 2.3 de la LOU estableceque “la actividad de la Universidad, así como su autonomía, se fundamentan enel principio de libertad académica, que se manifiesta en las libertades decátedra, de investigación y de estudio”. De esta forma se concreta endisposición normativa la idea del propio Preámbulo de esta ley, que enunciaque “la Constitución consagró la autonomía de las Universidades y garantizó,con ésta, las libertades de cátedra, de estudio y de investigación, así como laautonomía de gestión y administración de sus propios recursos”.El siguiente apartado del mismo artículo completa el carácter de laautonomía universitaria como elemento inescindible de la libertad académica alespecificar que “la autonomía universitaria exige y hace posible que docentes,investigadores y estudiantes cumplan con sus respectivas responsabilidades,en orden a la satisfacción de las necesidades educativas, científicas yprofesionales de la sociedad, así como que las Universidades rindan cuentasdel uso de sus medios y recursos a la sociedad”.El Tribunal Constitucional, con una confesada aceptación de lo queconsidera, tal como Meilán Gil1 recuerda, “opinión común entre los estudiososdel tema”, ya había ligado la autonomía de las Universidades a la “libertadacadémica”. Así se expresa en la STC 26/1987 en la que señala que “laautonomía universitaria tiene como justificación asegurar el respeto a la libertadacadémica, es decir, a la libertad de enseñanza y de investigación”.Ligazón previsible si recordamos que la LRU, en el Preámbulo y en elartículo 2.1, ya señalaba que la autonomía universitaria se fundamenta “en elprincipio de libertad académica, que se manifiesta en las libertades de cátedra,de investigación y de estudio”.La formulación de una libertad académica que engloba las otraslibertades revela que el legislador entendía que esta libertad es más amplia quela libertad de cátedra que se reconoce expresamente como derecho en elartículo 20,1,c) CE.Más exactamente, en la anteriormente citada sentencia se precisa que“la autonomía es la dimensión institucional de la libertad académica que1 MEILAN GIL, J. L. ( 1999) “La autonomía universitaria desde una perspectiva constitucional” enAnuario da Facultade de Dereito da Universidade da Coruña nº 3. A Coruña, Pág.380.El derecho fundamental a la autonomía universitaria en la legislación española actual4garantiza y completa su dimensión individual, constituida por la libertad decátedra. Ambas sirven para delimitar ese “espacio de libertad intelectual” sin elcual no es posible “la creación, desarrollo, transmisión y crítica de la ciencia, dela técnica y de la cultura” (artículo 1,2,a) de la LRU) que constituye la últimarazón de ser de la Universidad”.El Tribunal Constitucional parece, pues, identificar parcialmente libertadacadémica y libertad de cátedra al considerar que la dimensión individual de lalibertad académica es la libertad de cátedra: “esta vinculación entre las dosdimensiones de la libertad académica explica que una y otra aparezcan en laSección de la Constitución consagrada a los derechos fundamentales ylibertades públicas, aunque sea en artículos distintos: la libertad de cátedra enel 20,1,c) y la autonomía de las Universidades en el 27,10”.Hay, pues, un “contenido esencial” de la autonomía universitaria queestá formado por todos los elementos necesarios para el aseguramiento de lalibertad académica.Esta doctrina se reitera en sentencias posteriores como la STC 55/1989en la que se explicita como fundamento de la autonomía “la protección de estaslibertades –de enseñanza, estudio e investigación- frente a todos los poderespúblicos”.García de Enterría2, en esta misma línea, afirma que “la autonomíauniversitaria quiere decir, en primer término, libertad de los docentes paraponer en cuestión la ciencia recibida, para investigar nuevas fronteras de locognoscible, para transmitir versiones propias de la ciencia...La autonomíauniversitaria es, pues, en primer término, libertad de ciencia e incorporación deesa libertad en el proceso formativo...La autonomía universitaria hace, pues,referencia inicial a la autonomía crítica y enseñante del docente”.Carro3, refiriéndose al sistema universitario alemán, entiende tambiénque el derecho a la libertad de la ciencia despliega consecuencias sobre laorganización de la universidad. Por eso, la libertad de la ciencia, desde laperspectiva institucional, significa sencillamente un derecho a la autonomíauniversitaria, mientras que el aspecto individual es el que protege alinvestigador, frente a toda injerencia.En la doctrina italiana se encuentra también esta relación entre libertadacadémica y autonomía universitaria. Muso4 señala que “la atribución de laautonomía está en directa relación con la tutela de la libertad de enseñanza yde investigación científica, libertad esta última específicamente ligada a laactividad de los institutos de instrucción superior: por esto, aquélla no es otracosa que el típico instituto de garantía sobre el plano institucional de estaslibertades”.Palma5 extrae de esta relación interesantes consecuencias. Señala esteautor, refiriéndose al sistema italiano, que la autonomía universitaria es una2 GARCÍA DE ENTERRÍA, E. (1988) “La autonomía universitaria” en Revista de AdministraciónPública, nº117, Pág. 12 y sgs.3 CARRO, J.L. (1976) Polémica y Reforma Universitaria en Alemania (libertad científica, cogestión y“numerus clausus”). Madrid, Pag. 58 y sgs.4 MUSO, S. (1961) Lo stato di cultura nella Costituzione italiana. Nápoles, Pág.66.5 PALMA, B. (1983) L’universitá fra accentramento ed autonomia. Urbino, Pág.188 y sgs. De estarelación existente entre libertad académica y autonomía universitaria Palma concluye que “no pareceaventurado retener que la comunidad universitaria es titular de un derecho de libertad de ciencia y deenseñanza distinto del mismo derecho que se reconoce singularmente a cada docente. Y es justamente dela exigencia de tutelar esa libertad de la institución universitaria, esto es, aquella libertad de elaborarEl derecho fundamental a la autonomía universitaria en la legislación española actual5fórmula organizativa de la Administración Pública prevista por el constituyentecomo garantía de la libertad de enseñanza. Debe articularse de modo queproteja al docente no sólo frente a los poderes públicos y los sujetos externosen general sino, también frente a los mismos órganos de gestión de laUniversidad. Por eso, la autonomía universitaria desenvuelve su función degarantía, prioritariamente, en la tutela de la autodeterminación de loscontenidos científicos y de las posiciones críticas de la entera comunidaduniversitaria.1.3 Concepto de autonomía universitaria: el derecho a la autonomíauniversitaria en los términos que la ley establezcaEl artículo 27,10 de la Constitución “reconoce la autonomía de lasUniversidades en los términos que la ley establezca”. La insuficienteexplicitación, a nivel constitucional, del contenido, alcance y límites de laautonomía universitaria propició que la doctrina6, en los años previos a laaprobación de la LRU, asimilara la autonomía de la Universidad a la autonomíaadministrativa de los entes locales, con lo que podría aplicarse por razones deanalogía la autonomía de los entes locales a las Universidades.Pero las Universidades no son elementos de la organización territorialdel Estado, no son entes territoriales. Además, la ubicación de la autonomía delas Universidades en la sección 1ª del capítulo 2º del título I de la Constitucióndedicada a los derechos fundamentales, constituye otra diferencia con laautonomía local. En opinión de Meilán7 habría que situarla “en la dirección,pero más allá, a causa precisamente de la autonomía, de la descentralizaciónpor servicios tal como se configuró inicialmente y no en la línea falsamentehomogeneizadora de la regulación de los organismos autónomos”.En este sentido, cabe recordar a Alegre8 cuando señala que sin perjuiciode reconocer que su principal virtualidad radica en consagrar y garantizar lalibertad científica o, más ampliamente, la libertad académica, comprensiva delas libertades de cátedra, de investigación y de estudio, la autonomíauniversitaria debe inscribirse en un fenómeno más amplio, el fenómenodescentralizador, que en el ámbito en cuestión puede explicarse así, con Prietode Pablo9: “la autonomía universitaria expresa un principio organizativo en elque se sintetiza una fórmula singular de articulación de las relaciones entre elpoder político y administrativo y las instituciones universitarias, que se traduceen el reconocimiento en beneficio de estas últimas de un amplio margen delibertad para la configuración de su organización y el desenvolvimiento de suactividad”.Autonomía universitaria y descentralización aparecen, pues, comotérminos correlativos. De ahí que no resulte sorprendente la aplicación queanalógicamente se ha efectuado de los elementos que integran doctrinalmentecríticamente el saber sin vínculos de ningún tipo, que nace la necesidad de reconocer a cada Universidaduna autonomía normativa que defina su identidad y su ordenamiento tanto frente al Estado como frente aotras Universidades”.6 Por todos, LEGUINA y ORTEGA, (1982) “Algunas reflexiones sobre la autonomía universitaria” enRevista Española de Derecho Administrativo nº 35, Pág. 553.7 Op. cit. Pág. 3728 ALEGRE ALVAREZ, J. M. (1986) “En torno al concepto de autonomía universitaria” en RevistaEspañola de Derecho Administrativo nº 51. Madrid, Pág. 374 y sgs.9 PRIETO DE PABLO, J. (1980) “Sobre la autonomía de las Universidades para la selección de suprofesorado” en Revista Española de Derecho Administrativo nº 27. Madrid, Pág. 641 y sgs.El derecho fundamental a la autonomía universitaria en la legislación española actual6la garantía institucional de las Entidades locales para configurar el núcleobásico o contenido esencial de la autonomía de las instituciones universitarias,en cuanto especies del género común de la descentralización administrativa.En este sentido, Magide10 la califica de “administración institucionalrepresentativa...perteneciente al grupo de organizaciones administrativas...cuyabase la constituye una universitas rerum y que se configuran alrededor de unosintereses colectivos a los que se reconoce, a través de la conformación de susórganos rectores, una cierta sustantividad, con lo que se aproximan a la nociónde las Corporaciones”.Galán Galán11 señala que el concepto moderno de autonomía implica lacapacidad de autonormación, poder de crear un propio ordenamiento jurídico, yde autodirección, capacidad que tiene el sujeto autónomo de tener unaorientación y dirección, política y administrativa, propia. Incluso se puedeentender que la capacidad de autodirección abarca dentro de su contenido lapotestad de autonormación.Asi pues, la noción de autonomía supone que para hacer efectiva laposibilidad de dotarse de una propia orientación y dirección, política yadministrativa, se atribuyen al sujeto autónomo una pluralidad de potestades,que incluyen la potestad normativa, pero no se agotan en ella.Pero la autonomía universitaria va más allá, alcanzando su sentido másintegrador en el marco de un Estado social y democrático de Derecho en elque, como ha destacado la STC 18/1984, la consecución de los fines de interésgeneral no es absorbida por el Estado.La autonomía universitaria supone, además, la existencia de un núcleode intereses propios –esencialmente indisponibles- y una garantíaconstitucional de la institución, que trataremos posteriormente.El precepto constitucional (art. 27.10) contiene, pues, tres elementosesenciales. En primer lugar, la autonomía se reconoce. Puede entenderse quese trata de algo que el constituyente consideró existente, inherente a la realidadde la institución universitaria, que no nace en virtud de la decisión del legisladorconstitucional, algo que le precede cronológicamente. A favor de esta tesis estáel cambio de redacción operado en el precepto que originariamente decía “laley regulará la autonomía de las Universidades”.En segundo lugar, como tendremos oportunidad de explicitarposteriormente, la autonomía se predica de cada Universidad, en singular, node la institución universitaria, entendida como idea o conjunto deUniversidades, siguiendo la doctrina sentada por la STC 26/1987.En tercer lugar, el citado precepto constitucional hace referencia a la leypara su desarrollo ordinario.Al entender el Tribunal Constitucional que la autonomía universitaria seconfigura como derecho fundamental, tal como estudiaremos en el siguienteapartado, sería de aplicación el artículo 53.1 CE: “sólo por ley que, en todocaso, deberá respetar su contenido esencial, podrá regularse el ejercicio detales derechos y libertades”. Por lo tanto esta reserva de ley se suma a laprevisión del artículo 27.10.La STC 26/1987 (f.j.4º) afirma que lo que la Constitución protege desdeel ángulo de la garantía institucional es el núcleo básico de la institución, lo cual10 MAGIDE HERRERO, M. (2001) Límites constitucionales a las Administraciones independientes.INAP, Madrid, Pág. 56.11 GALÁN GALÁN, A. (2001) La potestad normativa autónoma local. Atelier, Pág.66 y sgs.El derecho fundamental a la autonomía universitaria en la legislación española actual7no es sustancialmente distinto de lo protegido como derecho fundamental,puesto que reconocida la autonomía de las Universidades “en los términos quela ley establezca” lo importante es que el legislador orgánico no rebase odesconozca la autonomía universitaria mediante limitaciones o sometimientosque la convirtieran en mera proclamación teórica sino que respete el contenidoesencial que como derecho fundamental preserva el artículo 53.1 CE.En opinión de López-Jurado12, los razonamientos del TribunalConstitucional llevan a una explicación de la duplicación en la reserva de leydel siguiente tenor: la reserva del artículo 53.1 se vería modulada, rebajada, sise quiere por la del artículo 27.10 en el sentido de hacer posible una mayorconformación del contenido esencial. Para este autor, el término “se reconoce”utilizado por el artículo 27.10 es interpretado por el Tribunal Constitucional nosólo para deducir de él que nos encontramos ante un derecho fundamental sinoseñaladamente en el sentido de limitar la protección de esa autonomía a lostérminos en que la ley la establezca y a muy poco más.1.4. Naturaleza de la autonomía universitaria: ¿derecho fundamentalo garantía institucional?Además de conceptuar la autonomía de las Universidades como unaautonomía administrativa, cuyo objeto y finalidad consiste en garantizar unámbito de autodisposición sobre los asuntos e intereses propios de lacomunidad académica, es preciso señalar que nuestra Constitución ha optadopor incluir dicha autonomía dentro del catálogo de derechos fundamentales ylibertades públicas, colocando así el derecho de autonomía universitaria en elmás alto nivel de protección y garantía dispensado por la propia Constitución13.Es posible que la citada opción del constituyente no haya sidotécnicamente acertada14, pero es un dato insoslayable que ha de tomarsecomo punto de partida en toda exégesis sobre el contenido y alcance de laautonomía de las Universidades.El artículo 27 declara, en efecto, en su apartado 10, que “se reconoce laautonomía de las Universidades, en los términos que la ley establezca”. Lo quees tanto como decir que, dentro de esos términos legales, la libertad académicade los centros de enseñanza universitaria goza de la misma protecciónconstitucional que la otorgada a los demás derechos y libertades públicasfundamentales, incorporados a la sección 1ª del capítulo 2º del título I de laConstitución. Por lo tanto, la ubicación del artículo 27 CE ha servido de pie paracalificar la autonomía universitaria como un derecho fundamental y, por tanto,requerir su desarrollo por Ley Orgánica (art. 81.2) con la exigencia de mayoríareformada que la misma requiere y que encuentra una limitación en el respetodel “contenido esencial” del derecho (art. 53.1 CE), así como el procedimientode reforma agravado del artículo 168 CE Más aún, tal derecho fundamental essusceptible del amparo ordinario y constitucional (art. 53.2 CE y disposicióntransitoria 2ª.2 de la Ley Orgánica 2/1979 del Tribunal Constitucional).12 LÓPEZ-JURADO ESCRIBANO, F. (1991)La autonomía de las Universidades como derechofundamental. Civitas, Madrid, Pág. 121.13 LEGUINA VILLA, J. y ORTEGA ALVAREZ, L. (1982)“Algunas reflexiones sobre la autonomíauniversitaria” en Revista Española de Derecho Administrativo nº 35. Madrid, Pág. 550.14 De sorprendente y extraña ha sido calificada por NIETO,A. en su trabajo “Autonomía política yautonomía universitaria” en Revista del Departamento de Derecho Político, UNED, núm. 5, pág. 79.El derecho fundamental a la autonomía universitaria en la legislación española actual8Esta calificación fue la que aceptó finalmente el Tribunal Constitucional(STC 26/87, de 27 de febrero), zanjando una divergencia doctrinal entrequienes sostenían esta tesis15 y la de quienes optaban por configurar laautonomía como “garantía institucional”16.La propia interpretación literal del precepto constitucional ya avalaba latesis de la naturaleza de derecho fundamental (el sentido gramatical de laspalabras con que se enuncia –se reconoce- es más propio de la proclamacióna un derecho que el establecimiento de una garantía, tal como señala la STC26/1987), así como el proceso constituyente. De todos modos, el TribunalConstitucional, en la mencionada sentencia, acepta una cierta equivalencia encuanto a los efectos jurídicos de una y otra tesis: “derecho fundamental ygarantía institucional no son categorías jurídicas incompatibles o quenecesariamente se excluyan, sino que buena parte de los derechosfundamentales que nuestra Constitución reconoce constituyen tambiéngarantías institucionales, aunque, ciertamente, existan garantías institucionalesque, como por ejemplo la autonomía local, no están configuradas comoderechos fundamentales”.15 LEGUINA VILLA, J. y ORTEGA ALVAREZ, L. Op.cit.16 ALEGRE ALVAREZ, J. M. (1986) “En torno al concepto de autonomía universitaria” en RevistaEspañola de Derecho Administrativo nº 51. Madrid. Para este autor, se parte del reconocimientoconstitucional de la autonomía de las Universidades como una garantía institucional, esto es, “como unagarantía ofrecida por el texto constitucional de una institución jurídico-pública, línea que, desde las yaclásicas orientaciones de Smend y Schmitt, ha encontrado su más fecundo campo de aplicación en elterreno de la autonomía de los entes locales, una vez constatado que su originaria significación (el intentode configurar un ámbito de indisponibilidad del legislador ordinario sobre los derechos fundamentales, talcomo éstos se hallaban diseñados en la Constitución weimariana de 1919) ha quedado superada por lamás estricta garantía del denominado “contenido esencial” de las libertades públicas, hoy asumido por elartículo 53.1 de la Constitución española.La autonomía universitaria puede ser concebida, pues, como derecho fundamental y comogarantía institucional o, incluso, desde una perspectiva ecléctica, como manifestación de una dimensiónindividual-institucional. Es conocido que la construcción dogmática inicial de las garantíasinstitucionales, al menos en la versión ofrecida por C. Schmitt, excluía de su estructura el derechosubjetivo y la vía judicial. Era la institución en sí, en su sentido objetivo, la que resultaba preservada en sumisma existencia frente al propio legislador. La presencia adicional de un derecho individual resultaba, entodo caso, meramente accesoria y no consustancial al concepto de garantía institucional, lo cual, por otraparte, no obviaba la eventual incorporación a su estructura lógica de un derecho público subjetivo (decontenido individual o no, esto es irrelevante), tal y como, a propósito de la libertad científica, vino areconocer la doctrina alemana anterior a la Grundgesetz.Ahora bien, como reconoce Parejo al analizar la evolución actual de la categoría de la garantíainstitucional, ésta no puede identificarse con el reconocimiento de las libertades públicas, habida cuentaque las posiciones jurídicas activas que éstas garantizan se encuentran dotadas en la actualidad de unaprotección reforzada, constituida por la conocida teoría del “contenido esencial” (Wesensgehalt), superiora la que proporciona la mera garantía de la institución en cuanto tal, que por sí sola, y a diferencia de loque ocurre con los derechos fundamentales, no es actuable per se, inmediatamente. De ahí que,extrapoladas estas consideraciones generales al ámbito más específico de la autonomía universitaria,quepa afirmar que ésta no es para el constituyente español un derecho fundamental, ni por el sujeto de quese predica (las Universidades y no los ciudadanos), ni por su objeto (el contenido de la autonomíauniversitaria, y no ya su mero ejercicio, como señala el art. 53.1 de la Constitución, vendrá determinadopor la ley), ni, más decisivamente aún, por su propia finalidad institucional, a cuya preservación resultaajeno e innecesario el mecanismo de la dotación de un derecho subjetivo. De lo cual derivan importantesconsecuencias, tanto en el plano jurídico-formal como en el más trascendente de la protecciónjurisdiccional”.El derecho fundamental a la autonomía universitaria en la legislación española actual9Como señala Gallego Anabitarte17, fue esta sentencia la que dio lugar auna singular polémica sobre la garantía institucional dado que los recurrenteshabían planteado la cuestión de si el artículo 27.10 contenía un derechofundamental o una garantía institucional, inclinándose por lo primero con laconsecuencia de que la Ley debe respetar “el contenido esencial”. En cambio,el Abogado del Estado consideró que la fiscalización de la constitucionalidaddebía hacerse desde el punto de vista de la garantía institucional, de acuerdocon lo establecido por el Tribunal Constitucional en su sentencia 32/81, de 28de julio, referente a la Ley de Diputaciones Catalanas. La consecuencia de latesis del Abogado del Estado es que es “mucho mayor el poder conformador delas normas que regulan la institución si estamos ante una garantía institucionaly no ante un derecho fundamental”.Ante este planteamiento el Tribunal Constitucional declara que losderechos fundamentales y las garantías institucionales no son categoríasjurídicas incompatibles o que necesariamente se excluyan, pues considera quelo que se protege con éstas no es sustancialmente distinto de lo protegidocomo derecho fundamental. Pues, según este autor18, lo importante es que ellegislador, tanto si se hubiera considerado la autonomía universitaria comogarantía o como derecho, no la rebase o desconozca con limitaciones osometimientos que “la conviertan en una proclamación retórica”19.Pero al plantearse la cuestión ante el Tribunal afirmando que según seala autonomía universitaria derecho fundamental o garantía institucional labarrera para el legislador sería más o menos flexible, el Tribunal Constitucionalse vió obligado a decidirse y calificar la autonomía universitaria como derechofundamental.En fin, sigue diciendo el Tribunal Constitucional, “como las partesmarcan las diferencias entre uno y otro concepto como barrera más o menosflexible de disponibilidad normativa sobre la autonomía universitaria, es precisoafirmar que ésta se configura en la Constitución como un derechofundamental”. Esta es, por tanto, y al margen de ciertas ponderaciones previasy de algún voto particular discrepante20, la doctrina del Tribunal Constitucionalen este punto: la autonomía universitaria es un derecho fundamental.17 GALLEGO ANABITARTE, A. (1994) Derechos fundamentales y garantías institucionales: análisisdoctrinal y jurisprudencial (Derecho a la educación; autonomía local; opinión pública). Civitas, Madrid,Pág. 120. Para un estudio profundo sobre esta distinción, ver también BAÑO LEÓN, J. Mª. (1988) “Ladistinción entre derecho fundamental y garantía institucional en la Constitución española” en RevistaEspañola de Derecho Constitucional nº 24. Madrid,; y JIMÉNEZ-BLANCO, A. (1991) “Garantíasinstitucionales y derechos fundamentales en la Constitución” en Estudios sobre la Constitución española.Homenaje al Profesor Eduardo García de Enterría. Tomo II. Civitas. Madrid.18 Op. cit.Pág.122.19 STC 26/87, f.j.4º.20 Voto Particular de Díez Picazo quien entiende que “el 27.10 contiene una garantía institucional que esuna regla organizativa o una directriz del funcionamiento de las universidades y que por consiguiente, lalibertad de configuración del legislador es en este punto mayor que la que puede tener cuando regula elejercicio de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, como por lo demás pone de relieve laletra del precepto al decir que se reconoce la autonomía de las universidades en los términos que la Leyestablezca”.En contra, el Voto Particular de Rubio Llorente quien entiende que “la idea que subyace a esta erradaelaboración teórica es, aparentemente, la de que el núcleo esencial o reducto indisponible para ellegislador es más rígido o resistente en los derechos fundamentales que en las garantías institucionales,idea que no es, desde luego, ni evidente, ni de general aceptación, pues las garantías institucionales...noson, en la doctrina que establece estas distinciones sino variedades de los derechos fundamentales...”.El derecho fundamental a la autonomía universitaria en la legislación española actual10Según Oliver21, el Tribunal Constitucional define la autonomíauniversitaria en nuestro sistema constitucional como un derecho fundamentalen base a cuatro argumentos o consideraciones: a) el argumento del locus,ubicación o encuadramiento; b) el argumento gramatical; c) el argumento de lavoluntad del constituyente; y d) el argumento teleológico o finalista. Veamos,brevemente, estas cuatro líneas argumentales utilizadas por el Tribunal en surazonamiento.a) El argumento del locus, ubicación o encuadramiento. En primer lugar,el Tribunal Constitucional conceptúa la autonomía universitaria como underecho fundamental en atención a su reconocimiento en la sección primeradel capítulo segundo del título primero, que recoge, según indica su rúbrica, losderechos fundamentales y las libertades públicas.b) El argumento gramatical. Según el Tribunal Constitucional tambiéncabe aducir en favor de la tesis de que la autonomía universitaria es underecho fundamental, los términos utilizados en la redacción del artículo 27.10,más en concreto “el sentido gramatical de las palabras con que se enuncia” laautonomía universitaria –“se reconoce”-; fórmula que es más propia “de laproclamación de un derecho que del establecimiento de una garantía”. Estecriterio interpretativo tiene un sólido fundamento en el artículo 3.1 del CódigoCivil, de acuerdo con el cual las normas se interpretarán según el sentidopropio de sus palabras.c) El argumento de la voluntad del constituyente22. En tercer lugar, elTribunal Constitucional afirma que la interpretación de la autonomía21 OLIVER ARAUJO, J. (1991) “Alcance y significado de la “autonomía universitaria” según la doctrinadel Tribunal Constitucional” en Revista de Derecho Político nº 33. Madrid, Pág. 84.22BENEYTO BERENGUER, R. (1998) en “La autonomía universitaria como derecho de configuraciónlegal: a propósito de las Sentencias del Tribunal Constitucional 187/1991 y 155/1997” en Cuadernosconstitucionales de la Cátedra Fadrique Furió Ceriol nº 22 y 23.Valencia, Pág. 223 nos recuerda que elart. 28.10 del Anteproyecto de texto constitucional (que luego sería el 27.10 de la Constitución) ofrecía lasiguiente escueta redacción: “La ley regulará la autonomía de las universidades”.El anteproyecto había sido elaborado por la ponencia elegida en el seno de la ComisiónConstitucional provisional, creada por acuerdo del Congreso del día 27 de julio de 1977. El 24 dediciembre de 1977 el Presidente el Congreso de los Diputados, Fernando Álvarez de Miranda, ordenó lapublicación del Anteproyecto y declaró abierto el plazo de presentación de enmiendas. Concluido por laPonencia designada al efecto el estudio de las presentadas, respecto al art. 28.10 su Informe rezabatextualmente: “Conforme a la propuesta de la enmienda nº 131 del Grupo de la Minoría Catalana, laPonencia da una nueva redacción a este apartado, aceptando también las enmiendas nº 65 de la Sra.Fernández España y nº 588 del Sr. Soler Valero. La redacción es la siguiente: ’10. Se reconoce laautonomía de las universidades en los términos que la ley establezca.’”.La enmienda nº 131, presentada por el Grupo Parlamentario de la Minoría Catalana, habíapropuesto la siguiente redacción: “10. Se reconoce la autonomía de las universidades, en los términos quela ley establece”. Según dicho Grupo Parlamentario, en la redacción del anteproyecto la autonomía de lasuniversidades no se reconocía como un derecho y quedaba simplemente supeditada a la medida en quequisiera reconocerse por ley. En la enmienda nº 65, se proponía la siguiente redacción: “10. Se reconocela autonomía de las universidades, en los términos que la ley establezca”. La razón que aducía el GrupoParlamentario de Alianza Popular era que el estilo utilizado en el anteproyecto era más propio de unadisposición transitoria que de un texto constitucional. Finalmente, la enmienda nº 588, del GrupoParlamentario de Unión de Centro Democrático, proponía el siguiente texto sustitutivo: “10. Se reconoceel derecho a la autonomía de las Universidades, el cual será regulado por la Ley”. Según el grupofirmante, el texto del anteproyecto regulaba la autonomía universitaria como algo instrumental que habíade ser “concedido” para mejor funcionamiento de la institución universitaria, y con el nuevo texto sepretendía sustantivizar el derecho a la autonomía universitaria y que así se reconociese en la Constitución,ya que era el único camino para la superación de la profunda crisis de la Universidad española.El derecho fundamental a la autonomía universitaria en la legislación española actual11universitaria como un derecho fundamental se refuerza con el análisis de laevolución del precepto constitucional (art. 27.10) a lo largo del iterconstituyente, la cual pone de relieve –afirma el Tribunal- “que losconstituyentes tuvieron plena conciencia del alcance que suponía elreconocimiento de la autonomía de las Universidades como un derecho”.d) El argumento teleológico o finalista. El Tribunal Constitucional afirmafinalmente que a la misma conclusión –la autonomía universitaria como underecho fundamental- conduce el análisis del “fundamento y sentido” de dichaautonomía. Como ha destacado el Tribunal en la Sentencia 26/1987, y harecordado en la Sentencia 55/1989, el fundamento último o justificación de laautonomía universitaria hay que buscarlo en el respeto a la libertad académica,que se concreta en las libertades de enseñanza, estudio e investigación; y latutela de estas libertades frente a las “injerencias externas”, que principalmenteprocederán de los poderes públicos, constituye la razón de ser de dichaautonomía. Más exactamente, “la autonomía es la dimensión institucional de lalibertad académica que garantiza y completa su dimensión individual,constituida por la libertad de cátedra. Ambas sirven para delimitar ese espaciode libertad intelectual sin el cual no es posible la creación, desarrollo,transmisión y crítica de la ciencia, de la técnica y de la cultura, que constituye laúltima razón de ser de la Universidad. Esta vinculación entre las dosdimensiones de la libertad académica explica que una y otra aparezcan en lasección de la Constitución consagrada a los derechos fundamentales ylibertades públicas, aunque sea en artículos distintos: la libertad de cátedra enel 20.1.c) y la autonomía de las Universidades en el 27.10”.Concluimos señalando con Leguina23 que “ciertamente, no hay unaincompatibilidad radical entre estos dos modos de entendimiento de laautonomía universitaria”, porque si se contempla la Universidad comoinstitución, cuya existencia está directamente garantizada por la propia normafundamental, el núcleo básico de esta garantía, según el artículo 27.10,consistiría en preservar su autonomía frente a injerencias del legislador quehicieran irreconocible la imagen que de la misma tiene la sociedad española denuestros días. Y si se considera la autonomía de las universidades como underecho fundamental, lo que importa es que el legislador respete el contenidoesencial de tal derecho fundamental. Por consiguiente, núcleo básico de lainstitución universitaria y contenido esencial del derecho fundamental a laautonomía de las Universidades comparten, en cuanto categorías jurídicasconstitucionales, la misma función y persiguen idéntica finalidad, consistente enpreservar un ámbito de potestades o facultades propias de las Universidadesfrente a intromisiones o limitaciones externas, ámbito éste que efectivamente laConstitución reconoce y, por consiguiente, garantiza al propio tiempo.Sin embargo, prosigue este autor, dado que el Tribunal Constitucional noactúa de oficio, sino a requerimiento de las partes, y puesto que éstas, en elrecurso que dio lugar a la STC 26/87, lo obligaron, en cierto modo, a inclinarsepor una de las tesis expuestas, sobre todo porque ambas partes, apoyadasrígidamente en una y otra concepción de la autonomía universitaria, manteníaninterpretaciones y extraían consecuencias muy distintas de los textossometidos a enjuiciamiento constitucional, es por lo que, en esta tesitura, el23 Op. cit. Pág. 1200.El derecho fundamental a la autonomía universitaria en la legislación española actual12Tribunal Constitucional se pronunció claramente a favor de la tesis según lacual se consagra la autonomía universitaria como un auténtico derechofundamental.Tal vez, pues, en el fondo de esta tesis “late la idea de que cuando lostextos normativos, y de modo singular las normas constitucionales, se apartande las categorías dogmáticas al uso, son éstas las que deben revisarse para suadaptación a los textos, y no a la inversa”24.Debido a la configuración de la autonomía universitaria como underecho, en lo relativo a sus garantías de protección, se pueden extraer estascinco consecuencias: a) hay un contenido esencial de la autonomíauniversitaria; b) la normativa de desarrollo deberá adoptar la forma de leyorgánica (reserva de ley orgánica); c) existe la posibilidad de interponer elrecurso de amparo, ordinario y constitucional, para defender el derecho a laautonomía universitaria; d) se prohíben los decretos legislativos y los decretosleyesen el ámbito de la autonomía universitaria; y e) deberá seguirse elprocedimiento superrígido de reforma constitucional para modificar el preceptoque reconoce el derecho a la autonomía universitaria.Resumiendo estas cinco consecuencias puntuales, se puede afirmar quela consecuencia básica que se deriva de conceptuar la autonomía universitariacomo un derecho fundamental es que dicha autonomía gozará, a todos losniveles y con todos los efectos, de una protección privilegiada; siéndole deaplicación el conjunto de resortes o mecanismos garantizadores y protectoresde las posiciones jurídicas que constituyen los derechos fundamentales y laslibertades pública. Con este conjunto de mecanismos tutelares se pretendedotarles de una especial solidez, evitando injerencias contrarias al Estadodemocrático de Derecho.1.5. El sujeto del derecho a la autonomía universitariaSegún ha precisado el Tribunal Constitucional, en la ya referidaSentencia 26/87 (f.j. 4º), la autonomía se otorga “a cada Universidad enparticular y no al conjunto de las mismas”, tal como se desprende del tenorliteral del artículo 27.10 de la Constitución (“se reconoce la autonomía de lasUniversidades”), del artículo 3.1 de la Ley de Reforma Universitaria y delartículo 2.1 de la Ley Orgánica de Universidades, ambos con el mismo tenorliteral (“Las Universidades están dotadas de personalidad jurídica y desarrollansus funciones en régimen de autonomía y de coordinación entre todas ellas”).Como señala López-Jurado, la autonomía viene referida a cadaUniversidad singular y no a la institución universitaria como tal. Señala esteautor que “los modos de referirse al fenómeno no contribuyen a clarificar elproblema, ya que -en modo ciertamente genérico- se habla de autonomíauniversitaria (así se expresa el Tribunal Constitucional repetidas veces), siendomás preciso hablar de autonomía de las Universidades como hace nuestraConstitución o, también, de autonomía de cada Universidad. En los modos dedecir se confunden aspectos que son relevantes y de los que cabe extraerconsecuencias concretas” 25.24 Op. cit. Pág. 1200.25 Op. cit. Pág. 42. También nos recuerda este autor que la Constitución italiana habla de Universidades,en plural, igual que la Constitución española. Es opinión pacífica en la doctrina italiana que la autonomíaviene referida por la Constitución a cada Universidad.El derecho fundamental a la autonomía universitaria en la legislación española actual13El reconocimiento de la personalidad jurídica de cada Universidad (art.2.1 de la LOU) es una condición necesaria para ello, aunque no suficiente,como demuestra tal reconocimiento en la legislación preconstitucional.En coherencia con la doctrina de que la autonomía universitaria sereconoce a cada universidad en particular, el Tribunal Constitucional, en la yamencionada Sentencia 26/87, ha afirmado que la titularidad del derechofundamental a la autonomía universitaria reconocido en la Constitucióncorresponde a cada Universidad individualmente considerada; entendida “en susentido más estricto o indispensable: como comunidad universitaria” o, lo quees o mismo, “como el conjunto de docentes, investigadores y estudiantes que,en cada institución universitaria, ejercen la libertad académica que se concretaen la docencia, la investigación y el estudio”.Atribuir la titularidad del derecho a la autonomía universitaria a lacomunidad universitaria no significa un desplazamiento de dicha titularidad,“sino una identificación o hipótesis de la Universidad como institución con suelemento personal indispensable o insustituible: su propia comunidadacadémica”.Una opinión contraria es la que mantienen los Magistrados Diez Picazo,Rubio Llorente y Latorre en sus votos particulares emitidos en la citada STC26/1987: la autonomía como derecho fundamental “tendrá que predicarse de laUniversidad en su conjunto, considerada como persona jurídica, sin que puedasituarse dentro de ella, en un ámbito más reducido como es el de la comunidaduniversitaria”, por otra parte “carente de personalidad jurídica”.En la propia LRU, comunidad universitaria no se identificaba conUniversidad. Bastaba leer el artículo 14, que se refería al Consejo Social,definiéndolo como órgano de participación de la sociedad en la Universidad. Supárrafo 3 se refería a la representación de los intereses sociales –la sociedad-(tres quintas partes) representantes que no podrán ser miembros de lacomunidad universitaria.La STC 26/1987, al declarar inconstitucionales los originarios artículos39,1 y 47,3 de la LRU explícita la diferencia y las consecuencias: dado que larepresentación minoritaria en el Consejo corresponde a la comunidaduniversitaria no puede atribuirse al Consejo Social “decisiones propias de laautonomía universitaria”, como serían la minoración o cambio de denominacióno categoría de una plaza de funcionarios docentes y modificación de plantillas.El Tribunal Constitucional manifiesta, en opinión de Meilán26, unacontradicción. Para evitar la injerencia del Consejo Social en la provisión deplazas de profesorado ha de afirmar que ello va en contra de la autonomíauniversitaria que se atribuiría a la comunidad universitaria. Pero, de otra parte,no sostiene que ésta sea el sujeto de la autonomía, sino la Universidad, de laque forma parte el Consejo Social como uno de sus órganos.La solución podría venir de considerar que la autonomía de laUniversidad contiene una serie de facetas que afectan a diferentes órganos.Así podría entenderse que en los supuestos contemplados en la citada STC26/1987 fuese inconstitucional la intervención del Consejo Social, pero que nolo es su participación para la creación o supresión de centros.26 Op.cit. Pág.375.El derecho fundamental a la autonomía universitaria en la legislación española actual14Por lo tanto, hacer recaer la titularidad de este derecho en la comunidaduniversitaria no impide que la Universidad, en cuanto persona jurídica, estéformada por órganos en los que se integran personas ajenas a dichacomunidad académica, pero es imprescindible que esta presencia no limite “lalibertad académica de quienes colectiva e institucionalmente ejercen ladocencia, la investigación o el estudio”27.En ese mismo sentido, conviene apreciar la dudosa constitucionalidaddel artículo 15.2 LOU, que establece que “el Consejo de Gobierno estaráconstituido por el Rector, que lo presidirá, el Secretario General y el Gerente yun máximo de cincuenta miembros de la propia comunidad universitaria. Deéstos, el 30 por ciento será designado por el Rector; el 40 por ciento elegidopor el Claustro, de entre sus miembros, reflejando la composición de losdistintos sectores del mismo, y el 30 por ciento restante elegido o designado deentre Decanos de Facultad, Directores de Escuela y Directores deDepartamento e Institutos Universitarios de Investigación, según establezcanlos Estatutos. Además, serán miembros del Consejo de Gobierno, tresmiembros del Consejo Social, no pertenecientes a la propia comunidaduniversitaria”.Pues, según la doctrina del Tribunal Constitucional (STC 26/87, f.j.9º), laincorporación de miembros ajenos a la comunidad universitaria en el núcleomismo donde se toman las decisiones más importantes de la vida académica,el Consejo de Gobierno28, podría entenderse como contraria al contenidoesencial del derecho a la autonomía universitaria que incluye como uno de susprincipales componentes la autonomía política, tal como posteriormenteexpondremos.En el mismo sentido, pudiera pensarse que el nombramiento del gerente(art. 23 LOU) de común acuerdo entre el Rector y el Consejo Social, órganocompuesto mayoritariamente por miembros ajenos a la comunidaduniversitaria, vulneraría el derecho a la autonomía universitaria que, comotendremos ocasión de analizar, comprende la elección, designación y remociónde los órganos de gobierno y representación (art. 2.2 b) LOU).27 LEGUINA VILLA, J. “La autonomía universitaria en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional” enEstudios sobre la Constitución española. Homenaje al Profesor Eduardo García de Enterría. Tomo II.Pág. 1202.28 Cabe recordar que el artículo 15.1 LOU establece que “el Consejo de Gobierno es el órgano degobierno de la Universidad. Establece las líneas estratégicas y programáticas de la Universidad, así comolas directrices y procedimientos para su aplicación, en los ámbitos de organización de las enseñanzas,investigación, recursos humanos y económicos y elaboración de los presupuestos, y ejerce las funcionesprevistas en esta Ley y las que establezcan los Estatutos”.El derecho fundamental a la autonomía universitaria en la legislación española actual152. EL CONTENIDO DEL DERECHO FUNDAMENTAL A LAAUTONOMIA UNIVERSITARIA EN LA LEY ORGANICA DEUNIVERSIDADES2.1 Delimitación del contenido esencialEl Tribunal Constitucional afirma en su Sentencia 26/87 (f.j.4º) que existeun contenido esencial de la autonomía universitaria que está formado por todoslos elementos necesarios para el aseguramiento de la libertad académica.Leguina y Ortega29 afirman que, en primer término, la autonomíacomporta la existencia misma de la institución universitaria, esto es, laorganización del servicio público de enseñanza superior sobre el modeloinstitucional de las Universidades. En segundo lugar, éstas han de contar conórganos representativos de la comunidad universitaria (de cada Universidad yde la entera comunidad interuniversitaria) encargados de gestionar losintereses propios de la institución. En tercer lugar, las Universidades –cada unay en conjunto- han de disponer de las potestades administrativas necesariaspara llevar a cabo dicha gestión: en concreto, la autonomía postula elreconocimiento a la institución universitaria de potestad normativa oreglamentaria, de potestad organizativa, de potestad de personal y disciplinaria,de potestad de gasto o financiera y de potestad de programación. Potestadestodas ellas que las Universidades habrán de ejercer sin sujeción a controlesgenéricos o indeterminados de legalidad, ni, con mayor razón, a controles deoportunidad, que, caso de existir, las colocarían en una situación desubordinación jerárquica, incompatible con la autonomía constitucionalmentereconocida. Por el contrario, señalan los mencionados autores, resultaperfectamente conciliable con dicha autonomía la habilitación a laAdministración titular del servicio público universitario de controles de legalidadsobre materias concretas que, aun formando parte de la esfera de interesespropios de la comunidad universitaria, afectan también a los interesescolectivos de toda la sociedad.En definitiva, como puede observarse, el concepto de autonomíauniversitaria y su núcleo central inmune al legislador está íntimamentevinculado al concepto de interés propio de la comunidad universitaria, y elloporque, como ha declarado el Tribunal Constitucional en su Sentencia de 2 defebrero de 1981, “de acuerdo con la Constitución, la autonomía que garantizapara cada entidad lo es en función del criterio del respectivo interés”. Lo que nosignifica, claro está, que las potestades administrativas antes señaladas –quelas Universidades han de ostentar en todo caso como instrumentos jurídicosnecesarios a su condición de instituciones autónomas con intereses propioshayande ejercerse siempre en régimen de exclusividad. La autonomía postula,en efecto, el ejercicio de tales potestades en todas las materias que afecten ala esfera de intereses peculiares de las Universidades, pero no implica quedicho ejercicio sea en todos los casos del mismo nivel o intensidad: en lossupuestos de materias que afecten a intereses exclusivamente universitarios,las competencias de la Universidad habrán de ser, en efecto, exclusivas; entodos los demás supuestos en que, junto a intereses universitarios, entren en29 Op.cit. Pág.553.El derecho fundamental a la autonomía universitaria en la legislación española actual16juego otros intereses públicos, las competencias serán compartidas, segúndistintos niveles de intensidad.Por lo tanto, el contenido esencial de la autonomía universitaria exige, almenos, la posibilidad de autogobierno, de autonormación y autonomíafinanciera, así como la de desarrollar una propia línea docente einvestigadora30. Contenido esencial que, en virtud del artículo 27.10corresponde determinar al legislador.En la actualidad, esta legislación de cabecera es la Ley Orgánica deUniversidades (L.O. 6/2001, de 21 de diciembre).Dentro de ésta, el artículo 2, denominado precisamente “Autonomíauniversitaria”, es el que contiene el contenido esencial de la determinación legalde la autonomía31.Artículo 2. Autonomía Universitaria1.- Las Universidades están dotadas de personalidad jurídica y desarrollan susfunciones en régimen de autonomía y de coordinación entre todas ellas.Las Universidades privadas tendrán personalidad jurídica propia, adoptando alguna de lasformas admitidas en Derecho.Su objeto social exclusivo será la educación superior mediante la realización de las funciones alas que se refiere el apartado 2 del artículo 1.2. En los términos de la presente Ley, la autonomía de las Universidades comprende:a) La elaboración de sus Estatutos y, en el caso de las Universidades privadas, de suspropias normas de organización y funcionamiento, así como de las demás normas de régimeninterno.b) La elección, designación y remoción de los correspondientes órganos de gobierno yrepresentación.c) La creación de estructuras específicas que actúen como soporte de la investigacióny de la docencia.d) La elaboración y aprobación de planes de estudio e investigación y de enseñanzasespecíficas de formación a lo largo de toda la vida.e) La selección, formación y promoción del personal docente e investigador y deadministración y servicios, así como la determinación de las condiciones en que han dedesarrollar sus actividades.f) La admisión, régimen de permanencia y verificación de conocimientos de losestudiantes.g) La expedición de los títulos de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional yde sus diplomas y títulos propios.h) La elaboración, aprobación y gestión de sus presupuestos y la administración de susbienes.i) El establecimiento y modificación de sus relaciones de puestos de trabajo.j) El establecimiento de relaciones con otras entidades para la promoción y desarrollode sus fines institucionales.k) Cualquier otra competencia necesaria para el adecuado cumplimiento de lasfunciones señaladas en el apartado 2 del artículo 1.3. La actividad de la Universidad, así como su autonomía, se fundamentan en elprincipio de libertad académica, que se manifiesta en las libertades de cátedra, de investigacióny de estudio.30 PIÑAR MAÑAS, J.L. (1989) “El sistema institucional de investigación científica y la Universidad.Una aproximación al modelo español” en Revista de Administración Pública nº 118, Pág.160.31 A este precepto, puede aplicarse lo señalado por Latorre Segura, en su Voto Particular a la STC26/1987, cuando afirma que “la autonomía se reconoce en los términos que la ley establezca, pero elLegislador ha de respetar su contenido esencial del derecho a la autonomía (artículo 53.1 de laConstitución), contenido que viene reconocido en sustancia en el artículo 3.2 LRU”. En opinión deLÓPEZ-BORJA (op.cit. Pág.128.), se trata de un mecanismo sutil de elevación de rango, no ya de la ley,sino de una determinada parte de la misma que acaba teniendo, a los ojos del Tribunal Constitucional, unvalor reforzado. En el caso de la LOU estaríamos hablando de este artículo 2º 2.El derecho fundamental a la autonomía universitaria en la legislación española actual174. La autonomía universitaria exige y hace posible que docentes, investigadores yestudiantes cumplan con sus respectivas responsabilidades, en orden a la satisfacción de lasnecesidades educativas, científicas y profesionales de la sociedad, así como que lasUniversidades rindan cuentas del uso de sus medios y recursos a la sociedad.5. Sin perjuicio de las funciones atribuidas al Consejo de Coordinación Universitaria,corresponde a cada Comunidad Autónoma las tareas de coordinación de las Universidades desu competencia.Así pues, este artículo es el que recoge la definición legal de laautonomía, teniendo en cuenta que tanto ésta como toda la actividad de laUniversidad se fundamentan en el ya mencionado principio de libertadacadémica, que se manifiesta en las libertades de cátedra, de investigación yde estudio.Y teniendo en cuenta, también, que la autonomía universitaria exige yhace posible que docentes, investigadores y estudiantes cumplan con susrespectivas responsabilidades, en orden a la satisfacción de las necesidadeseducativas, científicas y profesionales de la sociedad, así como que lasUniversidades rindan cuentas del uso de sus medios y recursos a la sociedad.Así, la autonomía de las Universidades comprende:a) Autonomía normativab) Autonomía políticac) Autonomía académicad) Autonomía financiera2.2. La potestad de autonormación.Originariamente, los Estatutos de la Universidad plasmaban los criteriosque, impuestos por el rey o el papado fundadores, debían regir los destinos dela nueva institución. Hoy día el derecho a la autonomía universitaria sugiereinmediatamente la capacidad de autonormación.Esta se manifiesta de modo fundamental en la potestad que gozan lasuniversidades para elaborar sus Estatutos así como las demás normas derégimen interno, tal como señala el artículo 2.2.a) LOU. Constituye, pues, estapotestad el contenido primigenio de la autonomía universitaria32.Como señala la STC 55/1989, de 23 de febrero, relativa a los Estatutosde la Universidad de Santiago de Compostela, “se trata de una potestad deautonormación entendida como la capacidad de un ente –en este caso laUniversidad- para dotarse de su propia norma de funcionamiento o, lo que es lomismo, de un ordenamiento específico y diferenciado sin perjuicio de lasrelaciones de coordinación con otros ordenamientos en los que aquélnecesariamente ha de integrarse”.En este sentido, la STC 106/1990, de 6 de junio, ha subrayado que lacompetencia de las Universidades para elaborar sus propios Estatutos, comogarantía de la autonomía universitaria, no puede “desorbitarse ... hasta elextremo de configurarla como una facultad tan absoluta que venga a constituirobstáculo insuperable al ejercicio de las potestades que confieren laConstitución y, en su caso, los Estatutos de autonomía, al Estado y a lasComunidades Autónomas”.Como en toda norma, cabe distinguir en el procedimiento de creación delos Estatutos tres momentos o fases: elaboración, aprobación y vigencia.32 En el mismo sentido, la LRU en el artículo 3.2 de la LRU en el que se considera “la elaboración de losEstatutos y demás normas de funcionamiento interno” como una manifestación de la autonomía de lasUniversidades.El derecho fundamental a la autonomía universitaria en la legislación española actual181º Elaboración. La elaboración corresponde al Claustro Universitario entanto máximo órgano representativo de la comunidad universitaria, pues, talcomo señala el artículo 6.2 LOU, las Universidades públicas se regirán,además de por la Ley de su creación, por sus Estatutos, que han de serelaborados por ellas mismas.En ese sentido, la Disposición Transitoria Segunda, primer párrafo, de laLey Orgánica de Universidades establece que en el plazo máximo de seismeses a partir de la entrada en vigor de la LOU, cada Universidad procedería ala constitución del Claustro Universitario conforme a lo dispuesto en esta ley,para la elaboración de sus Estatutos.El Claustro Universitario elegido elaborará los Estatutos, de acuerdo conel procedimiento y con el régimen de mayorías que él mismo establezca, en elplazo máximo de nueve meses a partir de su constitución. Transcurrido esteplazo sin que la Universidad hubiere presentado los Estatutos para su controlde legalidad, el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma es el órganoencargado de acordar unos Estatutos en el plazo máximo de tres meses.Su reforma tendrá lugar de acuerdo con los procedimientos y mayoríasen ellos establecidos. Tal como señala Chaves, “por su condición de normaprimaria y fundamental que rige la vida de la Universidad requiere un alto gradode consenso dentro de la comunidad universitaria por lo que no abundan susmodificaciones” 33.2º Aprobación. La aprobación del texto definitivo de los Estatutoscorresponde, previo control de su legalidad, al Consejo de Gobierno de laComunidad Autónoma (art. 6.2 LOU).Si transcurriesen tres meses desde la presentación del proyecto deEstatutos al Gobierno regional sin que hubiese recaído aprobación expresa, seentenderán aprobados tácitamente, salvo que la Comunidad Autónomaestablezca un plazo distinto de aprobación.A la hora de ejercer el Gobierno su potestad de aprobación definitiva nopuede introducir modificaciones guiadas por planteamientos políticos o deoportunidad, tal como ha señalado la STC 26/87, que ha declarado, que elcontrol que el Gobierno autonómico ha de llevar a cabo es un control delegalidad; no cabe pues, un control de oportunidad ni conveniencia, ni siquierade carácter meramente técnico dirigido a perfeccionar la redacción de la normaestablecida.Por ello, ante resoluciones expresas del Gobierno autónomo quedenieguen o condicionen la aprobación del proyecto de Estatutos por motivosque vayan más allá del mero control de legalidad de los mismos, la Universidadafectada podrá interponer recursos ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y contra las sentencias resolutorias de los órganosjurisdiccionales de lo contencioso, podría interponerse un recurso de amparoante el Tribunal Constitucional por violación del derecho a la autonomíauniversitaria34.33 CHAVES GARCIA, J. R. (2001) La Universidad Pública al derecho y al revés. Evergráficas, LeónPág. 33.34 Ese fue el caso del recurso de amparo que en su día interpuso la Universidad de Santiago deCompostela contra el Decreto de la Junta de Galicia por el que se aprobaron sus Estatutos y que fueestimado parcialmente por el Tribunal Constitucional (STC 55/89).El derecho fundamental a la autonomía universitaria en la legislación española actual193º Vigencia. La publicación oficial del texto estatutario definitivamenteaprobado en el Boletín autonómico correspondiente, marca el inicio de suvigencia y consiguiente aplicación (art. 6.2 LOU)35.Su derogación total o parcial se producirá por la aprobación de unosnuevos Estatutos, o por su modificación puntual, o por la contradiccióninsalvable por vía interpretativa con leyes o reglamentos, dictados por el Estadoo la Comunidad Autónoma en uso de sus respectivas competencias.En lo relativo a la naturaleza jurídica de los estatutos, hay que señalarque, tal como ya hemos apuntado, los Estatutos de las Universidades, comomanifestación paradigmática del derecho a la autonomía universitaria, han deajustarse a lo establecido en la Ley. Por lo tanto, los preceptos estatutarios nopueden ir en contra de lo establecido en la LOU. Tienen como límite esta ley,pero, tal como ha señalado el Consejo de Estado36 no son en realidad normasdictadas en desarrollo de una ley, sino la plasmación de una potestadautónoma de autoordenación en los términos que permite la ley”.De esa característica, el Consejo de Estado ha deducido un principiofecundo: el de la legalidad de toda norma estatutaria “respecto de la cual quepaalguna interpretación legal”, en una formulación “proestatutaria”. El contraste delos Estatutos es la ley y sólo en el caso de que los Estatutos contengan unainterpretación frontalmente opuesta al contenido de la misma aquéllos seránilegítimos37.Es lo que sostiene la citada STC 55/89: “sólo puede tacharse de ilegalalguno de sus preceptos –de los Estatutos- si contradice frontalmente lasnormas legales que configuran la autonomía universitaria, y es válida todanorma estatutaria de la cual quepa alguna interpretación legal”.En el mismo sentido, la STC 75/97, de 21 de abril, cuando afirma que“los Estatutos, aunque tengan su norma habilitante en la LRU, no son, enrealidad, normas dictadas en su desarrollo: son reglamentos autónomos en losque se plasma la potestad de autoordenación de la Universidad en los términosque permite la Ley ... Los Estatutos se mueven en un ámbito de autonomía enque el contenido de la Ley no sirve sino como parámetro controlador o límite dela legalidad del texto”. Por eso, tal como señala la STC 130/91, de 6 de junio,corresponde a la autonomía de la Universidad la “decisión en aquellosaspectos que no son objeto de regulación específica en la Ley”38.35 Este mismo precepto ordena su publicación en el Boletín Oficial del Estado.36 Dictamen del Consejo de Estado nº 47.785, de 28 de mayo de 1985.37 MEILAN, op. cit. Pág. 377.38 En ese sentido, “la propia STC 55/1989, aunque de pasada, admite que los preceptos de la LRU puedenser desarrollados por el legislador –estatal o autonómico, según los casos- a propósito de las competenciasque la LRU atribuye al Consejo Social, respetando, en todo caso, la autonomía de la Universidad, que noes más que el reconocimiento implícito de la limitación establecida en el artículo 53.1 de la CE (respectode su contenido esencial) ya que se trata de un derecho fundamental del capítulo segundo del título I deaquélla.También el Tribunal Constitucional (STC 131/1996, de 11 de julio) admite que “comoexcepción” y “en ciertas circunstancias el gobierno puede regular por Real Decreto aspectos básicos deuna determinada materia”, y ha aplicado la doctrina en relación con el R.D. 557/1991, entendido como“complemento indispensable” de la LRU, como “complemento básico” para garantizar “un mínimocomún denominador en nivel de enseñanza de todas las Universidades” (número mínimo de enseñanzas aimpartir, nivel mínimo de las mismas, porcentajes mínimos de doctores y de profesorado con dedicaciónexclusiva o, como reconoce la STC 156/1994, de 23 de mayo, el número de profesores para constituir undepartamento). MEILAN, op.cit. Pág. 377 y sgs.El derecho fundamental a la autonomía universitaria en la legislación española actual20Carrillo, Ferret y Font39 sostienen, en relación al procedimiento deelaboración y aprobación de los estatutos universitarios que establece la LOUque la consideración de los Estatutos como reglamentos autónomos de los quese dota la propia Universidad no encaja del todo con la atribución de lasfacultades de elaboración por un lado, a las Universidades, y de aprobación porotro, a las Comunidades Autónomas. De entrada, la norma no quedaperfeccionada ni tiene eficacia ni vigencia hasta que no está aprobada por laComunidad Autónoma. Y esto implica, por otro lado, que recae en laUniversidad la carga de impugnar ante los Tribunales la resolución por la cualla Comunidad Autónoma deniega la aprobación en ejercicio del control de lalegalidad. Ante esto, habría que entender que la verdadera potestad deaprobación corresponde a las propias Universidades, como es propio de lasfacultades de autonormación de cualquier ente con autonomíaconstitucionalmente reconocida, sin perjuicio de la facultad de control delegalidad que se considera constitucionalmente admisible.Lo que sucede es que la relación entre la facultad de aprobación de losestatutos y la de control de legalidad puede articularse de una manera másclara y sin dar pie a confusiones sobre el alcance de esta última y su ejercicio sise articula bajo otro punto de vista. Aunque la solución prevista en la LRU, tal ycomo ha sido interpretada por el Tribunal Constitucional, y que ahora haadoptado también la LOU, no se ha entendido como contraria a la autonomíauniversitaria, la Constitución permite también otras fórmulas de articulación quepueden resultar más respetuosas aún con la autonomía universitaria.En concreto, frente a la técnica de la aprobación por la ComunidadAutónoma, aunque sólo sea como control de legalidad y con el mecanismo delsilencio positivo como última instancia, puede establecerse un mecanismo en elque la elaboración y aprobación de los Estatutos corresponda a las propiasUniversidades, las cuales tendrán que transmitir o comunicar los Estatutos yaaprobados a la Comunidad Autónoma a los efectos estrictos del control de sulegalidad.La consecuencia de esta opción es que la Comunidad Autónoma tendríaentonces un período para formular objeciones, siempre de legalidad, sobre lasque la Universidad tendría que pronunciarse en un lapso de tiempo breve (talvez con un quórum reforzado, o no).De no ser aceptadas dichasobservaciones, entonces la Comunidad Autónoma tendría que impugnar losEstatutos ante la Jurisdicción contencioso administrativa, sin perjuicio de que laUniversidad los hiciera publicar y adquiriesen plena vigencia y eficacia. Asípues, la impugnación tendría por objeto los Estatutos ya aprobados y vigentes,pero la Comunidad Autónoma podría hacer valer sus pretensiones desuspensión u otras medidas cautelares. En definitiva, el control de legalidadquedaría en el ámbito de los órganos jurisdiccionales, ejercitable a instancia dela Comunidad Autónoma y con un trámite previo de formulación de objecioneso requerimiento.Así, pues, en opinión de Carrillo, Ferret y Font, “la configuraciónconstitucional de la potestad de autoorganización de las Universidades a través39 CARRILLO, M.; FERRET I JACAS, J. y FONT I LLOVET, T. (2001) Dictamen sobre el proyecto deLey Orgánica de Universidades en relación con su incidencia en las competencias atribuidas a lascomunidades autónomas y con el principio de autonomía universitaria.21-IX-2001. Pág. 27 y sgs.El derecho fundamental a la autonomía universitaria en la legislación española actual21de la aprobación de sus Estatutos como reglamentos autónomos y elmantenimiento de un control de legalidad por parte de la Comunidad Autónomaque es admisible constitucionalmente, puede articularse de una manerabastante más respetuosa con la autonomía universitaria que la prevista en laLOU, en los términos anteriormente explicados”.2.3. La autonomia política de las universidadesLa Administración Pública universitaria posee una potestad doméstica,consistente en la facultad para diseñar a su antojo su propia estructura yaparato orgánico. Ello es consecuencia del mandato constitucional de laeficacia para el cumplimiento de sus fines (art. 103 CE) y del derechofundamental a la autonomía (art. 27.10 CE). Dispone, pues, de un ampliomargen de libertad a la hora de ejercer esta potestad de autoorganización,hasta el punto de que se sustrae prácticamente al control jurisdiccional, quepodrá adentrarse en aspectos formales o procedimentales, pero no en loscriterios de oportunidad o de fondo40.Pero este margen de libertad no es absoluto. Así, la LOU, en sus TítulosII y III, regula la estructura y el gobierno y representación de las universidades.Pero, en primer lugar, conviene hacer mención al Preámbulo de esta ley, en suapartado 3º en el que se señalan las principales novedades que aporta lamisma. Así, la LOU establece una nítida distinción entre las funciones degobierno, representación, control y asesoramiento, correspondiendo cada unade éstas a un órgano distinto en la estructura de la Universidad. Igualmente, serefuerzan los procesos ejecutivos de toma de decisiones por parte del Rector ydel Consejo de Gobierno, y se establecen esquemas de coparticipación ycorresponsabilidad entre sociedad y Universidad; para ello, respetando laautonomía de las Universidades, se completan las competencias del ConsejoSocial para que pueda asumir la supervisión de todas las actividades decarácter económico de la Universidad y el rendimiento de sus servicios.Se crea, como máximo órgano de gobierno universitario, el Consejo deGobierno que, presidido por el Rector, establecerá las líneas estratégicas yprogramáticas en los ámbitos de organización de las enseñanzas,investigación, recursos humanos y económicos. En este diseño, el Rector queejercerá la dirección, gobierno y gestión de la Universidad, será elegidodirectamente por la comunidad universitaria mediante sufragio universal, libre ysecreto. Otras novedades del marco normativo son la creación del Consejo deDirección, que asistirá al Rector en su actividad al frente de la Universidad, y dela Junta Consultiva, formada por miembros del mayor prestigio dentro de lacomunidad universitaria.El Consejo Social se configura como el órgano de relación de laUniversidad con la sociedad. A este órgano le corresponde la supervisión de laactividad económica de la Universidad y el rendimiento de los servicios, asícomo la aprobación de los presupuestos. Su regulación corresponde a la Leyde las Comunidades Autónomas. Estará constituido por personalidades de lavida cultural, profesional, económica y social que no podrán ser de la propiacomunidad académica, a excepción del Rector, Secretario General y Gerente.40 CHAVES, op. cit. Pág. 49.El derecho fundamental a la autonomía universitaria en la legislación española actual22Podemos resumir, pues, que la potestad organizativa ha sido calificadacomo elemento esencial de la autonomía universitaria por la STC 26/1987, de26 de febrero, entre otras; y, que, por su parte, la STC 106/1990, de 6 de junio,al permitir que el Estado y las Comunidades Autónomas intervengan en lasestructuras básicas universitarias, establece el límite de que con ese ejerciciono se impida a las Universidades su potestad normativa respecto de dichasestructuras, en cuya existencia previa encontramos su posibilidad de ejercicio.En consecuencia, una vez determinados por la LOU cuáles son loscentros y estructuras básicas de las Universidades en el artículo 7, la concretaconcepción de su organización interna tiene que ser objeto de libre regulaciónpor los Estatutos, tratándose, como es el caso de Facultades y Departamentos,de órganos de representación general. En este sentido, una excesivaregulación de estos centros podrían resultar contrarios a la autonomíauniversitaria en su vertiente de autoorganización.Conviene recordar que el artículo 2.2 c) LOU establece que la autonomíade las universidades comprende “la creación de estructuras específicas queactúen como soporte de la investigación y de la docencia”. Dentro de lavariedad existente en las universidades españolas de este tipo de estructuras,podemos distinguir los servicios administrativos (servicios de personal, asuntoseconómicos, alumnos, contabilidad, asesoramiento jurídico, control interno,servicio técnico y de mantenimiento, etc), los servicios asistenciales (serviciosde deportes, de información al estudiante, de extensión universitaria, derelaciones internacionales, de alojamiento: los Colegios Mayores, etc) y,fundamentalmente, los servicios de apoyo a la investigación y la docencia(servicio de biblioteca, de archivo, de informática, de publicaciones, de recursosaudiovisuales, de apoyo a la investigación, de transmisión de resultados, demicroscopía electrónica, etc).El Consejo de Estado41 nos recuerda que el Tribunal Constitucional, ensu Sentencia 156/1994, reconoció que si bien entra dentro del contenidoesencial de la autonomía universitaria la creación de estructuras específicasque actúen como soporte de la investigación y la docencia, “la citada potestadorganizativa de las Universidades comprende únicamente las estructuras quela LRU no considere básicas, quedando, por lo tanto, fuera de su ámbito, segúntenemos declarado en la Sentencia 55/1989, fundamento jurídico 6º, lacreación de estructuras organizativas básicas” (en el mismo sentido, Sentenciadel Tribunal Constitucional 106/1990).Hay que señalar, también, que el artículo 2.2 b) LOU establece que, enlos términos que señala la propia ley, la autonomía de las Universidadescomprende la elección, designación y remoción de los correspondientesórganos de gobierno y representación.Estos órganos vienen establecidos en el artículo 13 de esta ley, el cualseñala que los Estatutos de las Universidades públicas42 establecerán, comomínimo, los siguientes órganos de gobierno y representación:41 Dictamen de 19 de julio de 2001 en relación al anteproyecto de Ley Orgánica de Universidades.42 Respecto a los órganos de gobierno y representación de las Universidades privadas, el artículo 27 LOUestablece:“1. Las normas de organización y funcionamiento de las Universidades privadas establecerán sus órganosde gobierno y representación, así como los procedimientos para su designación y remoción.El derecho fundamental a la autonomía universitaria en la legislación española actual23a) Colegiados: Consejo Social, Consejo de Gobierno, ClaustroUniversitario, Junta Consultiva, Juntas de Facultad, de Escuela Técnica oPolitécnica Superior y de Escuela Universitaria o Escuela UniversitariaPolitécnica, y Consejos de Departamento.b) Unipersonales: Rector, Vicerrectores, Secretario General, Gerente,Decanos de Facultades, Directores de Escuelas Técnicas o PolitécnicasSuperiores, de Escuelas Universitarias o Escuelas Universitarias Politécnicas,de Departamentos y de Institutos Universitarios de Investigación.La elección de los representantes de los distintos sectores de lacomunidad universitaria en el Claustro Universitario, en las Juntas de Facultado Escuela, y en los Consejos de Departamento, se realizará mediante sufragiouniversal, libre, igual, directo y secreto. Los Estatutos establecerán las normaselectorales aplicables.Respecto a la representación de estos sectores, conviene destacar quela LOU (art. 46.2 d) ha previsto expresamente el derecho de los estudiantes aestar representados en los órganos de gobierno y representación de laUniversidad, así como la participación43 del personal de administración yservicios en sus órganos de gobierno y representación (art. 78).La determinación del contenido de esta representación le correspondefundamentalmente a los Estatutos de cada universidad, como unademostración de la capacidad autonormativa que se incluye en el derecho a laautonomía universitaria.Respecto a la falta de una referencia genérica explícita en el articuladode la LOU a la representación del personal docente e investigador contratado,estimo que debe interpretarse en el sentido de que se da por sobreentendida,igual que ocurre con el profesorado de los cuerpos docentes universitarios.2.4. La autonomia academica de las universidades2.4.1 Planes de estudioLa autonomía de las Universidades comprende, tal como establece, elartículo 2.2 d) LOU, la elaboración y aprobación de planes de estudio einvestigación44 y de enseñanzas específicas de formación a lo largo de toda lavida. El apartado g) de este artículo señala que también comprende laexpedición de los títulos de carácter oficial y validez en todo el territorionacional y de sus diplomas y títulos propios.2. Los órganos unipersonales de gobierno de las Universidades privadas tendrán idéntica denominación ala establecida para los de las Universidades públicas y sus titulares deberán estar en posesión del título deDoctor cuando así se exija para los mismos órganos de aquéllas”.43 No creo que se deba sacar ninguna interpretación del hecho de que respecto a los estudiantes se hablede representación y del personal de administración y servicios se hable de participación, dado que elartículo 78 LOU se titula Representación y participación.44 En ese sentido, el artículo 33 LOU establece:“1. Las enseñanzas para el ejercicio de profesiones que requieren conocimientos científicos, técnicos oartísticos, y la transmisión de la cultura son misiones esenciales de la Universidad.2. La docencia es un derecho y un deber de los profesores de las Universidades que ejercerán, con libertadde cátedra, sin más límites que los establecidos en la Constitución y en las leyes y los derivados de laorganización de las enseñanzas en sus Universidades.3. La actividad y la dedicación docente, así como la formación del personal docente de las Universidades,serán criterios relevantes, atendida su oportuna evaluación, para determinar su eficiencia en el desarrollode su actividad profesional”.El derecho fundamental a la autonomía universitaria en la legislación española actual24Pero el establecimiento de títulos universitarios que tengan carácteroficial y validez en todo el territorio nacional, así como las directrices generalesde los planes de estudios que deban cursarse para su obtención yhomologación, tal como establece la LOU (art. 34), serán establecidos por elGobierno, bien por su propia iniciativa, previo informe del Consejo deCoordinación Universitaria, o a propuesta de este Consejo.Estos títulos, que se integrarán en el Catálogo de Títulos UniversitariosOficiales que apruebe el Gobierno, serán expedidos en nombre del Rey por elRector de la Universidad en la que se hubieren obtenido.Sí les corresponde a las universidades, en cambio, como manifestaciónde su derecho a la autonomía, el establecimiento de enseñanzas conducentesa la obtención de diplomas y títulos propios, así como enseñanzas deformación a lo largo de toda la vida. Estos diplomas y títulos carecerán de losefectos que las disposiciones legales otorguen a los títulos mencionadosanteriormente.Y respecto a los títulos oficiales, le corresponde a las Universidades laelaboración y aprobación de los planes de estudios conducentes a la obtenciónde títulos universitarios de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional,con sujeción a las directrices generales establecidas, correspondientes aenseñanzas que hayan sido implantadas por las Comunidades Autónomas.En ese sentido, el Tribunal Constitucional, en la Sentencia 103/2001(f.j.4º), de 23 de abril, ha establecido que la LRU (también la LOU, añado) “haoptado, dentro del ámbito de configuración que concede el art. 27.10 CE, pordistinguir entre la autonomía universitaria en la elaboración y aprobación deplanes de títulos oficiales válidos en toda España (donde la autonomía seenmarca en las "directrices generales" dictadas por el Gobierno y se estableceun trámite de homologación) y de títulos o diplomas de cada Universidad,donde la Ley no impone el sometimiento a directrices ni a controles”.Un tema que suscita controversia es el alcance de la competencia delConsejo de Coordinación Universitaria en cuanto a homologación de planes deestudio. El artículo 149.1.30 de la Constitución española atribuye al Estadocompetencia exclusiva para regular las condiciones para la obtención,expedición y homologación de títulos académicos y profesionales. La validez aefectos profesionales de títulos académicos justifica y explica esa competenciaen esos casos. Como desarrollo de esa competencia en la normativauniversitaria, el Gobierno no sólo establece los títulos que tengan valor en todoel territorio nacional sino también “las directrices generales de los planes deestudio que deban cursarse para su obtención y homologación”, lo que fuerealizado reglamentariamente.El respeto a la autonomía de la Universidad, en relación con laelaboración y aprobación de sus planes de estudio, exige que la actuación delConsejo de Coordinación Universitaria en esta materia no rebase el ámbito dela legalidad y nunca consista en un control de oportunidad. De ahí que lasfacultades de “verificación” de la necesidad de la excepción sea una actividadde comprobación –de conocimiento- y no un juicio o valoración. De la mismanaturaleza es, consecuentemente, la facultad definitiva de homologación o deno homologación del plan de estudio elaborado por la Universidad. Más allá, elacuerdo del Consejo de Coordinación Universitaria no podrá pasar de una“sugerencia” o “recomendación”.El derecho fundamental a la autonomía universitaria en la legislación española actual25Respecto a este asunto, la STC 103/2001, de 23 de abril, ha entendidoque “conforme al tenor literal del art. 27.10 CE, la autonomía universitaria sereconoce "en los términos que la ley establezca", lo que significa que es underecho de estricta configuración legal (STC 187/1991, de 3 de octubre, FJ 3).Entre las posibles opciones de configuración legal, la LRU ha optado por dotaral derecho fundamental de autonomía universitaria de ciertas facultadesrelativas a la elaboración y aprobación de los planes de estudio.Continúa señalando esta sentencia (f.j.5º) que “no todos los posiblescontenidos de un plan de estudio están protegidos por igual por el derecho a laautonomía universitaria (art. 27.10 CE) configurada por la LRU. Ya hemosdicho en anteriores sentencias que la finalidad esencial del derecho a laautonomía universitaria se halla en la tutela de las libertades académicas: deenseñanza, de investigación y de estudio (SSTC 26/1987, de 27 de febrero, FJ4; 55/1989, de 23 de febrero, FJ 2; 106/1990, de 6 de junio, FJ 6; 187/1991, de3 de octubre, FJ 3). En coherencia con lo anterior debemos afirmar tambiénque las facultades de elaboración y aprobación de planes de estudio [que losarts. 3.2 f) y 29.1 LRU atribuyen a las Universidades] integran el derecho a laautonomía universitaria (art. 27.10 CE) básicamente en la medida en quesirven a las libertades académicas. De ahí resulta que no todos los contenidosposibles de los planes de estudio están relacionados por igual con el derecho ala autonomía universitaria”.El Tribunal Constitucional identifica distintos grados de intensidad delderecho a la autonomía universitaria, en relación con los diferentes contenidosde los planes de estudio. El derecho fundamental de autonomía universitaria semanifiesta con especial intensidad cuando se trata de fijar lo que debe serenseñado, estudiado e investigado; esto es, los contenidos de las materias oasignaturas que son objeto de la labor docente, discente e investigadora. Peroincluso aquí el derecho a la autonomía universitaria no es absoluto sino queencuentra su límite en la fijación, por el Estado, del bagaje indispensable deconocimientos que deben alcanzarse para obtener cada uno de los títulosoficiales y con validez en todo el territorio nacional (SSTC 187/1991, de 3 deoctubre, FJ 3; 155/1997, de 29 de septiembre, FJ 2).Menor aún es la intensidad del derecho fundamental a la autonomíauniversitaria en relación con la ordenación formal de los planes de estudioconducentes a títulos nacionales: tipología de materias; máximos y mínimos dedeterminadas clases de materias; ciclos de enseñanza; combinación deenseñanzas teóricas y prácticas.2.4.2 ProfesoradoEl artículo 2.2 e) LOU establece que “la selección, formación ypromoción del personal docente e investigador y de administración y servicios,así como la determinación de las condiciones en que han de desarrollar susactividades” forma parte del contenido de la autonomía universitaria.El carácter funcionarial de una parte del profesorado y su consecuenteestructuración en cuerpos hace que su regulación tenga carácter básico decompetencia estatal (art. 149.1.18 de la CE). La autonomía universitaria nopuede comprender su regulación en cuanto régimen jurídico de la funciónpública, aunque sí podrá modular alguno de sus aspectos y, por supuesto,realizar la selección del profesorado.El derecho fundamental a la autonomía universitaria en la legislación española actual26El Título IX LOU (arts. 47 a 72) regula el profesorado universitario,estableciendo en el primero de los preceptos que “el personal docente einvestigador de las Universidades públicas estará compuesto de funcionariosde los cuerpos docentes universitarios y de personal contratado”Respecto al profesorado universitario funcionario, el artículo 56.2 señalaque se regirá por la LOU y sus disposiciones de desarrollo, por la legislacióngeneral de funcionarios que le sea de aplicación y por los Estatutos.La gran novedad de la LOU, en relación a la regulación del profesoradofuncionario, ha consistido en el procedimiento de acceso a la función pública.Procedimiento que, en mi opinión, suscita algunas dudas respecto a su posibleinconstitucionalidad por vulneración del derecho a la autonomía universitaria.Aclarar a la hora del estudio del procedimiento de acceso a la funciónpública establecido por la LOU si éste contraviene el derecho a la autonomíauniversitaria es tarea ineludible y, en absoluto, fácil.Por lo tanto, si es contenido esencial de la autonomía universitaria laselección del personal docente e investigador, difícilmente se puede entendercomo no lesivo de este derecho constitucional el sistema de habilitación previoprevisto en la LOU45, atendiendo a una serie de argumentos:1º El artículo 62.2 LOU establece que el Consejo de CoordinaciónUniversitaria, a través de su Secretaría General, señalará el número dehabilitaciones que serán objeto de convocatoria en cada área de conocimiento,en función del número de plazas comunicadas a la citada Secretaría General, afin de garantizar la posibilidad de selección de las Universidades entrehabilitados.Si el Consejo de Coordinación Universitaria sólo convocara el número deplazas que las Universidades le hubieran comunicado no se estaríagarantizando la posibilidad de las Universidades de realizar una efectivaselección entre los habilitados, por lo que se estaría vulnerando el contenidoesencial del derecho a la autonomía universitaria, establecido en el art. 27.10CE y 2.2.e) LOU.2º El artículo 63.1 LOU señala que, en el plazo máximo de dos añosdesde la comunicación por parte de las Universidades de la celebración delconcurso de acceso a cuerpos de funcionarios docentes, y una vez celebradaslas correspondientes pruebas de habilitación, la plaza deberá proveerse, entodo caso, siempre que haya concursantes a la misma.En mi opinión, esta previsión es lesiva del derecho a la autonomíauniversitaria por cuanto se está estableciendo un límite temporal, sinjustificación racional explícita ni implícita, a partir del cual las Universidades quehubieran convocado un concurso de accesos estarían obligadas a cubrir laplaza convocada con lo que se estaría vulnerando el derecho de lasuniversidades de seleccionar a su personal docente e investigador, puesto quepudiera ser que los “habilitados” no se adecuaran al perfil que la Universidadhubiera determinado para la plaza convocada.45 Resulta significativo que en Alemania, donde las universidades gozan de menores cotas de autonomíaque en España se haya suprimido recientemente la habilitación como requisito de acceso a las cátedras.Para una mayor profundización, ver MOREU CARBONELL, E. “La reforma universitaria en Alemania.La nueva carrera docente y la supresión de la habilitación como requisito de acceso a las cátedras” enRevista de Administración Pública nº 156.El derecho fundamental a la autonomía universitaria en la legislación española actual272.4.3 EstudiantesEl artículo 2.2 f) LOU establece como contenido de la autonomíauniversitaria, la admisión, régimen de permanencia y verificación deconocimientos de los estudiantes.En el Título VIII de esta ley, titulado “De los estudiantes”, se establece elestudio en la Universidad como un derecho de todos los españoles en lostérminos establecidos en el ordenamiento jurídico. Esta referencia a “todos losespañoles” podría ser inconstitucional pues está limitando el derecho a laeducación que nuestra Constitución, en su artículo 27, apartados 1 y 5,reconoce a “todos” sin discernir entre españoles y extranjeros.Les corresponde a las Universidades, de acuerdo con la normativabásica que apruebe el Gobierno previo informe del Consejo de CoordinaciónUniversitaria y teniendo en cuenta la programación de la oferta de plazasdisponibles, establecer los procedimientos para la admisión de los estudiantesque soliciten ingresar en centros de las mismas, siempre con respeto a losprincipios de igualdad, mérito y capacidad.Tal como señala Leguina, la existencia de esta normativa básica estatalse debe a que la autonomía universitaria, en este punto, debe limitarse “porexigencias del derecho fundamental de los estudiantes de acceder a laenseñanza superior en condiciones de igualdad...no obstante, el TribunalConstitucional ha señalado que, para salvaguardar el contenido esencial de laautonomía a la que cada Universidad tiene derecho...esta normativa básicadebe fijarse con criterios suficientemente flexibles para que cada Universidadpueda determinar con libertad su propia capacidad de admisión a sus centros yciclos de enseñanza superior”46Las Universidades no cuentan con autonomía absoluta para decidir elnúmero de plazas a ofertar, pues, tal como establece el artículo 44 LOU, elGobierno, por motivos de interés general o para poder cumplir exigenciasderivadas de Directivas comunitarias o de convenios internacionales, deacuerdo con las Comunidades Autónomas y previo informe del Consejo deCoordinación Universitaria, podrá establecer límites máximos de admisión deestudiantes en los estudios de que se trate, que afectarán al conjunto de lasUniversidades públicas y privadas. El establecimiento de límites por motivos deinterés general es un criterio, en mi opinión, excesivamente indeterminado ydada la incidencia de esta materia en el contenido esencial de la autonomíauniversitaria, tal como señala el artículo 2.2 f) LOU, hubiera sido másconveniente una mayor concreción de la ley.Les corresponde a las Universidades, a través de sus Estatutos ynormas de organización y funcionamiento desarrollar los derechos y losdeberes de los estudiantes, así como los mecanismos para su garantía.El artículo 46.2 LOU señala una serie de derechos de los estudiantesque necesariamente han de contemplarse en dichas normas:a) El estudio en la Universidad de su elección, en los términosestablecidos por el ordenamiento jurídico.b) La igualdad de oportunidades y no discriminación, por circunstanciaspersonales o sociales, incluida la discapacidad, en el acceso a la Universidad,ingreso en los centros, permanencia en la Universidad y ejercicio de susderechos académicos.46 Op. ct. pág. 1211.El derecho fundamental a la autonomía universitaria en la legislación española actual28c) La orientación e información por la Universidad sobre las actividadesde la misma que les afecten.d) La publicidad de las normas de las Universidades que deben regularla verificación de los conocimientos de los estudiantes.e) El asesoramiento y asistencia por parte de profesores y tutores en elmodo en que se determine.f) Su representación en los órganos de gobierno y representación de laUniversidad, en los términos establecidos en la LOU y en los respectivosEstatutos o normas de organización y funcionamiento.g) La libertad de expresión, de reunión y de asociación en el ámbitouniversitario.h) La garantía de sus derechos, mediante procedimientos adecuados y,en su caso, la actuación del Defensor Universitario47.Esta disposición (art. 46.2), en mi opinión, resulta en muchos de suspuntos obvia, por cuanto se trata de derechos que la Constitución y el resto delordenamiento jurídico reconoce y garantiza a los estudiantes por el hecho deser ciudadanos (igualdad, no discriminación, participación política, libertad deexpresión, reunión, asociación).Por supuesto, como expresión necesaria de su autonomía, lescorresponde a las Universidades establecer los procedimientos de verificaciónde los conocimientos de los estudiantes.En las Universidades públicas, el Consejo Social, previo informe delConsejo de Coordinación Universitaria, aprobará las normas que regulen elprogreso y la permanencia en la Universidad de los estudiantes, de acuerdocon las características de los respectivos estudios (art. 47.3 LOU).Esta última disposición podría entenderse contraria la Constitución porviolación del artículo 27.10 CE, dado que atribuye al Consejo Social unafunción de carácter académico que, según la doctrina ya expuesta del TribunalConstitucional (STC 26/87), no puede asumir este órgano por tratarse de unacompetencia que forma parte del contenido esencial del derecho a laautonomía universitaria.2.5. La autonomía económica y financiera de las universidadesEl apartado X del Preámbulo de la LOU precisa que la autonomíaeconómica y financiera de las Universidades se reconoce como un aspectofundamental de la autonomía universitaria. Por lo tanto, cada Universidad, enfunción de sus características diferenciadas, establecerá su régimeneconómico atendiendo a los principios que se establecen en la Ley.En este sentido, el artículo 2.2 h) LOU configura como un contenidoesencial del derecho a la autonomía de cada Universidad la elaboración,aprobación y gestión de sus presupuestos y la administración de sus bienes.47 En este sentido, la Disposición Adicional Decimocuarta de la Ley Orgánica de Universidades,denominada “Del Defensor Universitario”, establece que “para velar por el respeto a los derechos y laslibertades de los profesores, estudiantes y personal de administración y servicios, ante las actuaciones delos diferentes órganos y servicios universitarios, las Universidades establecerán en su estructuraorganizativa la figura del Defensor Universitario. Sus actuaciones, siempre dirigidas hacia la mejora de lacalidad universitaria en todos sus ámbitos, no estarán sometidas a mandato imperativo de ningunainstancia universitaria y vendrán regidas por los principios de independencia y autonomía. Corresponderáa los Estatutos establecer el procedimiento para su elección o designación, duración de su mandato ydedicación, así como su régimen de funcionamiento”.El derecho fundamental a la autonomía universitaria en la legislación española actual29También, el artículo 79 LOU, titulado “Autonomía económica y financiera”,establece que las Universidades públicas tendrán autonomía económica yfinanciera en los términos establecidos en la presente Ley. A tal efecto,deberán disponer de recursos suficientes para el desempeño de sus funciones.En relación a sus bienes conviene recordar que el artículo 80 LOUseñala que “constituye el patrimonio de cada Universidad el conjunto de susbienes, derechos y obligaciones”.Así mismo, establece que las Universidades asumen la titularidad de losbienes de dominio público afectos al cumplimiento de sus funciones, así comolos que, en el futuro, se destinen a estos mismos fines por el Estado o por lasComunidades Autónomas. Se exceptúan, en todo caso, los bienes que integrenel Patrimonio Histórico Español. Igualmente, las Administraciones Públicaspodrán adscribir bienes de su titularidad a las Universidades públicas para suutilización en las funciones propias de las mismas.En relación a su capacidad de programación económica, se debeseñalar que las Universidades podrán elaborar programaciones plurianualesque puedan conducir a la aprobación, por las Comunidades Autónomas, deconvenios y contratos-programa que incluirán sus objetivos, financiación y laevaluación del cumplimiento de los mismos. Todo ello en el marco de loestablecido por las Comunidades Autónomas (art. 81.1 LOU)Respecto al presupuesto, éste será público, único y equilibrado, ycomprenderá la totalidad de sus ingresos y gastos (art. 81.2 LOU).El presupuesto de las Universidades contendrá en su estado deingresos48:a) Las transferencias para gastos corrientes y de capital fijadas,anualmente, por las Comunidades Autónomas.b) Los ingresos por los precios públicos por servicios académicos ydemás derechos que legalmente se establezcan. En el caso de estudiosconducentes a la obtención de títulos de carácter oficial y validez en todo elterritorio nacional, los precios públicos y derechos los fijará la ComunidadAutónoma, dentro de los límites que establezca el Consejo de CoordinaciónUniversitaria que estarán relacionados con los costes de prestación delservicio. Así mismo, se consignarán las compensaciones correspondientes alos importes derivados de las exenciones y reducciones que legalmente sedispongan en materia de precios públicos y demás derechos.c) Los precios de enseñanzas propias, cursos de especialización y losreferentes a las demás actividades autorizadas a las Universidades seatendrán a lo que establezca el Consejo Social, debiendo ser en todo casoaprobados junto con los presupuestos anuales en los que se deban aplicar.d) Los ingresos procedentes de transferencias de entidades públicas yprivadas, así como de herencias, legados o donaciones.e) Los rendimientos procedentes de su patrimonio y de aquellas otrasactividades económicas que desarrollen según lo previsto en la LOU y en suspropios Estatutos.f) Todos los ingresos procedentes de los contratos previstos en elartículo 83 LOU49.48 Para un estudio extenso de las fuentes de financiación de las universidades, ver BRICALL, J. (2000)Informe 2mil. CRUE, Madrid,. Pág. 145 y sgs.49 Este artículo, que contiene otro de los aspectos sustanciales de la autonomía universitaria (contempladoen el art. 2.2 j, LOU, a saber, el establecimiento de relaciones con otras entidades para la promoción yEl derecho fundamental a la autonomía universitaria en la legislación española actual30g) Los remanentes de tesorería y cualquier otro ingreso.h) El producto de las operaciones de crédito que concierten, debiendoser compensado para la consecución del necesario equilibrio presupuestario dela Comunidad Autónoma, la cual, en todo caso, deberá autorizar cualquieroperación de endeudamiento.Al estado de gastos corrientes, se acompañará la relación de puestos detrabajo del personal50 de todas las categorías de la Universidad, especificandola totalidad de los costes de la misma. Los costes del personal docente einvestigador, así como de administración y servicios, deberán ser autorizadospor la Comunidad Autónoma. Igualmente, las Universidades están obligadas arendir cuentas de su actividad ante el órgano de fiscalización de cuentas de laComunidad Autónoma, sin perjuicio de las competencias del Tribunal deCuentas.En resumen, podemos señalar que la Constitución de 1978 es laprimera que, en España, recoge el derecho a la autonomía universitaria,incluyéndolo en la parte más protegida de la misma. Se trata de un derechofundamental que corresponde a cada Universidad.El contenido esencial de la autonomía universitaria consiste en ser lagarantía institucional de la libertad académica, es decir, la libertad deenseñanza y de investigación frente a todo tipo de injerencias externas, demanera que, en todo caso, la libertad de ciencia quede garantizada, tanto en suvertiente individual como institucional; entendida ésta, además, como lacorrespondiente a cada Universidad en particular.El derecho fundamental a la autonomía universitaria es, por lo demás, underecho de configuración legal que no tiene más límite, en cuanto suregulación, que el respeto del contenido esencial al que nos hemos referido.La Ley Orgánica de Universidades no ha supuesto gran novedad enrelación a la determinación de la autonomía universitaria que la Ley deReforma Universitaria formuló. Pero, en mi opinión, ha introducido variospreceptos que podrían afectar a la autonomía política y académica de lasUniversidades y sobre los cuales el Tribunal Constitucional deberápronunciarse en su momento.desarrollo de sus fines institucionales) establece que “los Grupos de Investigación reconocidos por laUniversidad, los Departamentos y los Institutos Universitarios de Investigación, y su profesorado a travésde los mismos o de los órganos, centros, fundaciones o estructuras organizativas similares de laUniversidad dedicados a la canalización de las iniciativas investigadoras del profesorado y a latransferencia de los resultados de la investigación, podrán celebrar contratos con personas, universidadeso entidades públicas y privadas para la realización de trabajos de carácter científico, técnico o artístico,así como para el desarrollo de enseñanzas de especialización o actividades específicas de formación.Los Estatutos, en el marco de las normas básicas que dicte el Gobierno, establecerán los procedimientosde autorización de los trabajos y de celebración de los contratos previstos en el apartado anterior, asícomo los criterios para fijar el destino de los bienes y recursos que con ellos se obtengan”.50 Recordemos que el artículo 2.2 i) LOU señala como contenido de la autonomía de cada Universidad “elestablecimiento y modificación de sus relaciones de puestos de trabajo”.
http://congreso.us.es/cidc/Ponencias/fundamentales/MiguelAgudo.pdf